A declaração de ilegalidade por omissão

A reforma do Contencioso Administrativo introduziu no artigo 77º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, um inovador dispositivo destinado a reagir contra omissões ilegais de emissão de regulamentos.

Como escreve Vasco Pereira da Silva (1), surgiu, assim, a possibilidade de, em acção administrativa especial, se suscitar um pedido de apreciação da ilegalidade por omissão de normas regulamentares devidas, quer esse dever de regulamentar (omitido) resulte, de forma directa, da referência expressa de uma concreta lei, quer decorra, de forma indirecta, de uma remissão implícita para o poder regulamentar em virtude da incompletude ou da inexequibilidade do acto legislativo em questão. Pois quer se trate de regulamentos executivos, quer de regulamentos autónomos ou independentes, ambos se destinam a «dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação» (77º nº1 C.P.T.A).

Acrescenta José Vieira de Andrade (2), que a declaração de ilegalidade por omissão também deveria ter lugar em outras hipóteses de vinculação administrativa à emissão de regulamentos, quer o respectivo dever seja imposto por princípios jurídicos em determinadas situações concretas, quer resulte de uma auto-vinculação administrativa.

Esta figura foi evidentemente inspirada na fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, que a Constituição da República regula no seu artigo 283º, mas vai distanciar-se deste preceito constitucional, pois, de acordo com o regime do nº 2 do 77º, verificada a existência do dever de regulamentar e julgada a ilegalidade decorrente da omissão, o tribunal «dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida».

Discute-se então, a natureza das pronúncias judiciais que, nesta sede, podem ser emitidas. Defende Mário Aroso de Almeida (3), que se trata de uma pronúncia declarativa de conteúdo impositivo, do tipo da declaração de actos devidos, e que apesar da ambiguidade da natureza desta sentença, ela parece estar mais próxima de uma sentença de condenação do que de uma sentença meramente declarativa ou de simples apreciação. No mesmo sentido, Vieira de Andrade (4), escreve, que apesar da formulação legal, que parece apontar para uma pronúncia declarativa, uma tal sentença, associada à fixação de um prazo, tem de entender-se como condenatória e não apenas como uma recomendação ou uma comunicação.

Vasco Pereira da Silva (5) e Mário Aroso de Almeida (6), reconhecem ainda, caso se considerar justificado, que o tribunal pode proceder, logo no processo declarativo, ao abrigo da previsão genérica do nº2 do artigo 3º do C.P.T.A., a imposição de sanções pecuniárias compulsórias. Sendo também, que a inobservância deste prazo permite utilizar os mecanismos do processo executivo, já que a inobservância do prazo, não pode deixar de ser qualificada, como um acto de desobediência em relação à sentença, habilitando o beneficiário da mesma, a desencadear os mecanismos de execução adequados. Já Vieira de Andrade (7), embora reconhecendo o efeito condenatório desta sentença, escreve que esta, não esteja especificamente armada com a possibilidade de aplicação de sanções pecuniárias compulsórias e falte, no titulo reservado ao processo executivo, a previsão normativa dos termos da respectiva execução.  

(1) Silva, Vasco Pereira de. O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, pag. 431. Almedina, 2009.

(2) Andrade, José Vieira de. A Justiça Administrativa (Lições), pags. 249 e 250. Almedina, 2009.

(3) Almeida, Mário Aroso de. O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pag. 198 e 199.

(4) Andrade, José Vieira de. A Justiça Administrativa (Lições), pag. 251. Almedina, 2009.

(5) Silva,Vasco Pereira de. O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, pag. 434. Almedina, 2009.

(6) Almeida, Mário Aroso de. O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pag. 199.

(7) Andrade, José Vieira de. A Justiça Administrativa (Lições), pag. 251. Almedina, 2009.

DOS EFEITOS DA IMPUGNAÇÃO JUDICIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO

Está em questão de saber quais são os efeitos processuais e substantivos da propositura de uma impugnação judicial sob a forma de acção administrativa especial, e, desde logo, se esta possui efeito suspensivo da eficácia do acto administrativo objecto do processo.

Importa ter em conta o n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que dispõe que “a impugnação de um acto administrativo suspende a eficácia desse acto quando esteja apenas em causa o pagamento de quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária”.

A contrario, um entendimento possível desta norma jurídica é o de que a impugnação judicial de um acto administrativo não tem por resultado automático prejudicar a eficácia jurídica do acto administrativo impugnado, quer no que respeita à relação com a Administração, quer em relação a terceiros.

Subjacente a este regime está, em primeiro lugar, a asserção de que o acto administrativo goza de uma presunção de aptidão à prossecução do interesse público a que está vinculado — que seria gravemente posto em causa se a mera propositura de uma acção tivesse por efeito suspender a eficácia do acto administrativo — e, por outro lado, o princípio da autoridade própria das decisões administrativas — que ficaria gravemente afectado se as prescrições administrativas perdessem automaticamente a sua eficácia.

A excepção a esta regra reside no caso dos actos administrativos que imponham ao particular o pagamento de uma quantia certa, de natureza não sancionatória, sempre que sejam prestadas as garantias previstas na lei tributária. O legislador ponderou, neste ponto,  que a exigibilidade do pagamento ao particular pode gerar um grave prejuízo na sua esfera jurídica.

Neste caso, o efeito suspensivo da eficácia do acto impugnado é automático, uma vez verificados os pressupostos da previsão normativa aludida.

Por outro lado, o corpo do n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, excepciona ainda os casos expressa e especialmente previstos na lei, em que a impugnação jurisdicional de um acto administrativo tem por efeito suspender a sua eficácia. Um exemplo é o caso da impugnação judicial de ordem de demolição de obras ou de reposição de terreno (cfr. artigo 115.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro) e da decisão de recurso de asilo (cfr. n.º 1 do artigo 24.º da Lei n.º 15/98, de 26 de Março).

Desta forma, a regra geral constante do n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (que se conclui através de uma leitura a contrario do referido preceito), é a de que a impugnação de um acto administrativo não suspende automaticamente a eficácia do acto em crise, o qual continua a produzir os seus efeitos jurídicos e a obrigar os respectivos destinatários, sendo até susceptível de execução coactiva pela Administração, caso tal possibilidade se configure em concreto.

O meio processualmente apto à suspensão automática do acto administrativo impugnado apenas pode ser a adopção de uma providência cautelar a requerer pelo interessado na suspensão do acto administrativo. Doutra forma, e salvas as excepções constantes de lei, um acto administrativo não perde a sua eficácia jurídica pelo facto de estar pendente acção destinada à sua anulação.

Diogo Garcês Reis-17262

Procedimentos Cautelares e Processos Urgentes

  

   Os Processos Urgentes e os Procedimentos Cautelares cumprem o Principio da Tutela Jurisdicional Efectiva, principio constitucional estabelecido no artigo 268º nº4 da Constituição da Républica Portuguesa.

   Os processos urgentes (principais), são processos autónomos, caracterizados por uma tramitação acelerada ou simplificada, considerando que estão em jogo situações cuja resolução a partida deve ocorrer num “tempo curto”, não compatível com o tempo considerado normal para a generalidade dos processos. Estes processos, ao contrário dos cautelares, decidem definitivamente o mérito da causa, desembocam em decisões judiciais definitivas quanto ao seu mérito, dada obviamente celeridade com que no caso, se impõe alcançar a justa composição de todos os interesses envolvidos.

    A tutela cautelar, é caracterizada pela sua acessoriedade * ou instrumentalidade face ao processo principal, pretendendo-se através de medidas conservatórias** ou antecipatórias ***, seja provisoriamente regulada a situação em termos de se poder assegurar a utilidade da sentença em tempo dito normal.

    Neste contexto e apesar de o legislador ter intencionalmente arrumado os processos urgentes e cautelares em títulos separados, deveria o mesmo ter considerado a sua integração numa categoria de processos urgentes mais ampla, pois a ratio da tramitação “especial” de ambos os processos, prende-se precisamente com o facto de estarmos perante situações de carácter urgente, que exigem a tomada de medidas, definitivas ou provisórias, de forma a garantir a utilidade da decisão judicial, ainda que os respectivos pressupostos de aplicação sejam diferentes.

   Incontornável é pois, que os processos cautelares são também urgentes, ainda que sejam processos principais.

   Aliás o próprio artigo 36º do CPTA, não foi alheio ao carácter urgente destes processos, sendo que surpreendentemente o legislador acabou por separar mais à frente, o que inicialmente neste artigo tinha arrumado em conjunto sob epígrafe de “ processos urgentes”.

    Os processos urgentes, previstos nos artigos 97º a 111º do CPTA, visam garantir o direito do interessado antes da sua ameaça, mas desde logo de um modo definitivo.

Exemplos desses casos são os processos urgentes previstos no artigo 97º e seguintes –

a)  a impugnação de actos administrativos em matéria eleitoral (artigos 97º a 99º do CPTA; é um meio processual de quem seja eleitor ou elegível na eleição em causa; Tramitação da acção administrativa especial com encurtamento de prazos)

b)  os casos de contencioso pré-contratual  (art. 100º a 103º do CPTA;  impugnação de actos praticados em procedimentos de formação de contratos que se encontrem no âmbito de aplicação do novo código dos Contratos Públicos; Tramitação da acção administrativa especial com encurtamento de prazos – com especial  destaque para o prazo de impugnação – 1 mes),

c)  a intimidação para a prestação de informações, a consulta de processos ou passagens de certidões ( art. 104º a 108º do CPTA ; interrupção do prazo de impugnação 60º nº 4 CPTA; não se verifica  efeito interruputivo, caso a intimidação tenho sido utilizada como meio manifestamente dilatório 106º nº2 do CPTA)

d)a intimidação para protecção de direitos, liberdades e garantias (art 109º a 111º do CPTA  ; Pretende assegurar a tutela efectiva em tempo útil, através de uma decisão definitiva urgente, nomeadamente quando o procedimento cautelar não o consiga assegurar).

Encontram-se previstos outros procedimentos de natureza urgente em legislação avulsa, como é o caso da Intimidação Judicial para a prática de acto legalmente devido, estabelecida no Decreto/ Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.

    Em todos estes casos, estão em causa situações em que urge uma decisão célere de mérito da causa, e têm como objectivo antecipar a protecção de determinado direito que tem de ser cumprido em termos efectivos e definitivos, não bastando para a sua protecção uma decisão provisória.

   Ainda que ao depender de uma causa principal, o processo tenha de ser urgente, sob pena de decidir ao mesmo tempo que a decisão principal, o que lhe retiraria as sua função útil (acautelar os efeitos úteis do processo principal), por outro lado baseando-se em juízos perfunctórios, esperava-se obviamente que a sua tramitação seja mais célere que a do processo principal.

   Na opinião de Isabel Celeste Fonseca “A tutela jurisdicional a proferir num processo pode ter, efectivamente, um carácter de preventivo e este pode ate desenrolar-se com carácter de urgência, mas para isso não faz dele um processo cautelar. Para que possamos deparar com tutela jurisdicional cautelar é necessário juntar a estes elementos, prevenção e urgência, um outro, que respeita à situação do periculum in mora. É necessário que, para evitar oportunamente o perigo de dano resultante para um direito, se configure a incapacidade do processo de cognição plena para compor definitivamente a relação controvertida relativa a esse direito”

    Ou seja, está em causa o perigo de perda do direito, ou a verificação de prejuízos, que pode ocorrer por força do tempo de espera pela decisão final.

Como conclui a mesma autora “ São os efeitos nefastos do tempo normal do desenrolar das fases do processo principal que configuram a situação de urgência (…) Pode permitir que tenham relevância no processo cautelar não somente a ameaça de perda definitiva do quid da causa principal, mas também que os prejuízos que o afectem sejam graves e objectivamente sérios”

     Dora Neto Cardoso, defende por sua vez que “o que está em causa é saber se, com o decretamento de uma providencia ainda se pode fazer face a uma ameaça ou risco que pairam sobre o interesse que pretende ver acautelado no processo principal e que é tão iminente que não pode esperar pela sua decisão judicial”

Sustentado este entendimento, conclui Isabel Celeste Fonseca que “ A tutela cautelar é, por conseguinte, uma forma de tutela jurisdicional fatalmente instrumentalizada, isto é, uma tutela que serve, em primeiro lugar, para garantir a efectividade a uma forma de tutela jurisdicional principal. A tutela cautelar ampara um outro processo e supre um seu demérito: o da impossibilidade de realizar justiça de forma instantânea”

Consideram a autora que “(…) periculum in mora é em regra qualificado pelo legislador e aferido numa perspectiva funcional: só têm - ou devem ter_ relevância os prejuízos que coloquem em risco a efectividade da sentença preferida no processo principal.

      Concluindo e sistematizando, os Processos Urgentes visam proporcionar uma tutela final com carácter de urgência, enquanto os Procedimentos Cautelares visam acautelar a irreparabilidade de danos decorrentes da execução de um acto administrativo ilegal e o efeito útil de uma decisão que venha a ser proferida 

      As providências cautelares são instrumentais em relação ao processo principal onde são suscitadas, nos termos do artigo 113º nº2 do CPTA. Uma vez que estas existem apenas para salvaguardar a utilidade da sentença do processo principal, encontram-se assim totalmente dependentes do processo principal, como se encontra previsto no artigo 113º nº1 do CPTA, o procedimento cautelar apenas poderá ser interposto com um incidente no processo principal.

**  Antecipatórias: aquelas que visam que certo direito seja conferido provisoriamente, pelo que constitui uma inovação na ordem jurídica preexistente.

*** Conservatórias: que se destinam a salvaguardar o status quo existente há data da interposição de procedimento cautelar, evitando assim que se produza certo efeito considerado nefasto.

A legitimidade das partes

A legitimidade apresenta-se como um pressuposto processual do sujeito, sendo necessário que esteja verificado este requisito para que o tribunal possa proferir decisão sobre o caso concreto. Diz-se que a parte é legítima (e que o processo só assim terá utilidade), se nele estiverem presentes as pessoas ou entidades envolvidas na relação jurídico-administrativa em causa, porque a decisão só para elas interessa e valerá. O objectivo é, desta forma, conferir aos titulares da relação material controvertida o direito de ser parte em processo judicial a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais.
Para alguns autores, este pressuposto refere-se à titularidade da relação jurídica, tal como foi invocada na petição inicial, enquanto que para outros, esta titularidade deve ser a da real relação jurídica, eventualmente, aquela que é a estabelecida pelo tribunal.

Cabe distinguir os dois tipos de legitimidade que constam no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA): a legitimidade activa e a legitimidade passiva.

Quanto à legitimidade activa, ela prende-se com o facto de implicar a titularidade do direito potestativo da acção, ou seja, o autor é parte legítima quando alega que é parte na relação jurídica controvertida, que é ele que tem a titularidade do direito, segundo o disposto no artigo 9º nº 1 do CTPA. Por sua vez, o nº2 do mesmo artigo prevê uma extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material e que se proponha submeter à apreciação do tribunal, estando aqui consagrada a acção popular, cujo direito se encontra protegido no âmbito do artigo 52º nº3 da Constituição da República Portuguesa. Deste modo, a lei admite a possibilidade de qualquer cidadão, das autarquias locais, do Ministério Público, de associações e fundações terem legitimidade para promoverem judicialmente a defesa de valores e bens protegidos.

De referir que nos termos do 9º nº1, o contencioso administrativo, com a intervenção dos particulares individualmente considerados, assume a sua função predominantemente subjectiva de protecção dos direitos dos particulares, mas já no âmbito do 9º nº2 CPTA acaba por assumir uma função objectiva, pois consagra a tutela da legalidade e do interesse público.
A acção administrativa especial reconhece a legitimidade activa ao Ministério Público e a órgãos administrativos, e quanto aos particulares, a estes basta demonstrar a existência de um interesse directo e pessoal, não sendo a eles exigida a titularidade de uma posição jurídica subjectiva substantiva quanto aos pedidos impugnatórios.
Há também legitimidade quanto aos terceiros, por serem concorrentes no concurso de formação de um contrato ou por serem beneficiários das obrigações aí estipuladas, que constam em casos de acções relativas à validade e à execução de contratos.

Nos dias de hoje, há que ter em conta a existência de relações multilaterais, e com a reforma do contencioso administrativo, o legislador parece ter tido em conta estas relações e, dessa forma, houve a necessidade de chamar os sujeitos, de fazer intervir juízo todos os titulares da relação material controvertida para que possa haver coincidência entre relação material e relação processual. Prevê-se assim, a possibilidade de ocorrência de situações de pluralidade de partes que correspondem às figuras gerais do litisconsórcio e da coligação.
Há litisconsórcio quando todos os pedidos são formulados por todas as partes (litisconsórcio activo) ou contra todas as partes (litisconsórcio passivo): há unicidade do pedido, assim como é unitária a relação jurídica substancial em litígio. Segundo o Prof. Vieira de Andrade, o artigo 10º nº8 do CPTA prevê um litisconsórcio necessário passivo nas pretensões dirigidas contra a Administração, quando se exija a colaboração entre de outra ou outras entidades, para satisfação dessas mesmas pretensões.
Quanto à coligação, esta existe quando cada um dos pedidos seja formulado por cada um dos autores (activa), ou contra cada um dos réus (passiva). Há aqui uma pluralidade de pedidos, ou seja, uma pluralidade de relações materiais controvertidas, embora exista uma conexão entre si. O CPTA permite a coligação de vários autores contra um ou vários demandados, assim como a conjugação de pedidos diferentes por um autor contra vários demandados, nos casos do artigo 12º CPTA (e 30º CPC).

Quanto à legitimidade passiva que está plasmada no artigo 10º do CPTA, ela refere-se à entidade contra quem se formula o pedido, contra quem deverá ser proposta a acção, e são, em regra, uma pessoa colectiva pública e os terceiros contra-interessados, enquanto pessoas prejudicadas directamente com a procedência do pedido. Por isso, poderemos dizer que será o autor, em função do seu pedido, que conformará a relação jurisdicional administrativa.
Como refere Vieira de Andrade, poderá também suceder que os pedidos sejam dirigidos contra sujeitos privados, “ quando estes, pela actividade que desenvolvem, sejam equiparados a entidades públicas, quer quando estejam em causa pretensões contra eles de outros sujeitos privados, perante a inércia administrativa ou mesmo de pessoas colectivas publicas que não possam ou não queiram utilizar os seus poderes de autoridade”.

Como a regra especial afasta a regra geral, é necessário analisar a legitimidade activa à luz do artigo 55º CPTA. Esta surge enquadrada no âmbito da acção administrativa especial para impugnação de actos administrativos.
A lei reconhece neste artigo legitimidade activa a quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnação, designadamente quando alegue uma lesão de direitos e interesses legalmente protegidos.

Cabe agora fazer uma referência quanto ao interesse directo que decorre da legitimidade.

Para se concretizar um interesse como sendo directo, deve-se ter em conta quando se está perante o efeito de uma decisão que afecte directamente a esfera jurídica do interessado, isto é, deve existir aqui uma ligação necessária entre o pedido e causa de pedir (a pretensão do autor), e a decisão do tribunal.
Quanto ao interesse pessoal, para ele existir, a decisão jurisdicional que o autor pretende obter com o seu pedido deve reflectir-se exclusivamente ou preferencialmente na sua esfera jurídica.
Em relação ao interesse processual, há que ter em conta que a expressão interesse directo e pessoal diz respeito ao pressuposto processual da legitimidade; enquanto interesse processual é um pressuposto distinto. Recorre-se ao termo interesse em agir para melhor compreender este pressuposto processual. Há quem defenda o extrapolar dos pressupostos do interesse em agir presentes no artigo 39º do CPTA (no seio da acção administrativa comum) para a acção administrativa especial, e são eles a invocação de “utilidade ou vantagem imediata, para si, (…) por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva”.
A pessoa tem de ter um interesse objectivo naquela decisão, é necessário que retire um benefício específico da decisão do tribunal. Segundo palavras de Vieira de Andrade “tem interesse directo e pessoal quem retire imediatamente (directamente) da decisão um benefício específico para a esfera jurídica (pessoal) ”.

O Ministério Público no Contencioso Administrativo

O âmbito de delimitação da jurisdição administrativa, em termos positivos e negativos encontra-se regulado no ETAF nos seus artigos 1º e 4º, que atribui aos tribunais administrativos, nos termos constitucionais, a competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, reflectindo-se tal competência numa ampliação do âmbito tradicional.
No artigo 2º, nº1 e nº2 consagrou-se o princípio da tutela jurisdicional efectiva (a cada direito corresponde uma acção), incluindo a tutela cautelar e, portanto, abandonou-se a tipicidade dos pedidos, elencando-se os diversos conteúdos da pretensões possíveis junto dos tribunais e os correspondentes poderes do juiz.
Destas pretensões destacam-se: condenação à prática de acto administrativo devido, a condenação à não emissão de actos administrativos, a intimação para adopção ou abstenção de comportamentos administrativos e a declaração da ilegalidade por omissão de regulamentos, bem como a resolução de litígios entre privados e entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública.
Criaram-se duas formas processuais (meios processuais), a acção administrativa comum (art. 37º do CPTA) e a acção administrativa especial (art. 46º do CPTA), sendo a acção mais frequente do contencioso administrativo a acção especial visto que sempre que se verifique cumulação de pedidos e um deles siga a forma de processo especial será utilizada a forma de acção especial (art. 5º do CPTA).
Admite-se com grande amplitude a livre cumulação de pedidos em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de facto ou de direito (art. 4º, nº 2 e art. 47º do CPTA).
Consagra-se o princípio da igualdade de armas entre o recorrente e a Administração no sentido da consagração de um verdadeiro “processo de partes”.
Alarga-se substancialmente a protecção cautelar dos administrados, que abrange quaisquer providências, “ antecipatórias ou conservatórias”, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença (art. 112º e ss. do CPTA).
 A Reforma da acção administrativa consagrou o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de cognição e de decisão do juiz perante a administração, no entanto, detectam-se os momentos objectivistas do regime, no que respeita à legitimidade processual activa, designadamente para a impugnação de actos administrativos, seja nos significativos poderes que continuam a reconhecer-se ao M.P. como auxiliar da justiça, em defesa da legalidade.
A intervenção do Ministério Público na jurisdição administrativa e fiscal está subordinada ao estabelecido no artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e as atribuições que exerce não são mais do que concretizações e especialidades dessa modelação geral de base constitucional, bem como da densificação que da mesma é feita nos artigos 1.º a 6.º do Estatuto do Ministério Público (EMP).
Na realidade, tal como sucede no processo civil, também no processo contencioso administrativo, antes como depois da reforma, são tais poderes exercidos intervindo quer a título, quer exerce funções de defesa da independência e da legalidade na função jurisdicional e/ou de assistência.
O Ministério Público no processo administrativo pode surgir como autor, no caso de este propor acções no exercício da acção pública, estendendo o artigo 9/2 no que diz respeito a acções em defesa de interesses constitucionalmente protegidos.

Porém, o Ministério Público também representa o Estado, surgindo em sua defesa no caso de acções administrativas comuns propostas contra o Estado em matéria de responsabilidade civil ou contratos.

Assim sendo, o Ministério Público desempenha um conjunto de papéis nos tribunais administrativos, como revela o artigo 51º do ETAF.

No caso de matérias contratuais ou de responsabilidade em que exista cumulação e acção administrativa especial e tenha sido deduzido pedido contra uma conduta ou omissão de um órgão ministerial, a legitimidade passiva já não passará pelo Ministério Público, sendo portanto essa legitimidade atribuída ao Ministério em causa, artigo 51º do ETAF. Tal conclusão, resulta da formulação de ao MP não incumbir representar qualquer outra entidade que não seja o Estado e, em relação a este só nos casos do artigo 11/2 e 10/2 no âmbito de serviços dependentes do Governo, confere legitimidade aos Ministérios e não ao Estado.

O artigo 85º confere ao MP a possibilidade de intervenção, mesmo não sendo parte e em que a forma de acção administrativa seja a especial, nos casos de matérias de defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores referido no artigo 9/2 do CPTA.

A intervenção do MP neste caso deve-se à necessidade de melhor esclarecimento dos factos ou melhor aplicação do direito, podendo ocorrer um requerimento a solicitar a realização de diligências instrutórias ou de um parecer sobre o mérito da causa, onde o MP exprime a sua opinião sobre o sentido em que a causa deve ser decidida.

A intervenção do MP não é obrigatória, podendo ocorrer somente uma vez na fase processual prevista no artigo 85º do CPTA e só quando o MP entender existirem razões que o justifiquem, tendo em conta a relevância da matéria em causa, não podendo versar sobre índole processual, mas somente sobre questões de carácter substantivo.

Na verdade, o artigo 85.º do CPTA, veio a alterar profundamente o modelo tradicional de intervenção do Ministério Público nos processos em que não figure como parte, e fê-lo quanto ao conteúdo, ao momento e ao modo de intervenção.
O regime anterior do artigo 85º do CPTA previa poderes mais amplos ao MP, uma vez que nos processos em que este não era parte, podia intervir necessariamente em dois momentos: para emissão de um visto inicial e de um visto final, além de poder suscitar questões de índole processual que obstassem à apreciação do mérito da causa pelos tribunais.

No âmbito dos recursos, o MP pode intervir nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, tem legitimidade para interpor de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos de uniformização de jurisprudência e recursos de revisão – artigo 104/2, 141/1, 146, 152/2 e 154 do CPTA.
A alteração gerou polémica pela jurisprudência do Tribunal europeu dos Direitos do Homem no acórdão Lobo Machado, em que se concluiu constituir violação do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem a emissão de parecer escrito pelo M.P. sem que fosse assegurado o direito de resposta por parte do demandante; também, pela jurisprudência entretanto produzida pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 345/99, que julgou inconstitucional a norma do artigo 15.º do LPTA que permitia a intervenção do M.P. nas sessões de julgamento do STA, com fundamento na violação do processo equitativo a que se refere o artigo 20.º, n.º 4, da C.R.P
O CPTA acolheu, por imposição dos artigos 219.º da C.R.P. e artigos 1.º a 6.º do EMP, uma solução de continuidade face ao regime anterior, por continuar a reconhecer-se um papel processual relevante ao M.P. para fiscalização da legalidade (art. 51º do ETAF), sobretudo o de iniciativa, mas também, embora limitado à defesa de valores comunitários, ao poder de dar parecer sobre o mérito e o de invocação de novos vícios, apesar de se lhe ter retirado alguns dos seus poderes processuais, limitando a intervenção na fase instrutória e suprimindo a vista final e a participação da sessão de julgamento (artigos 58º, nº2, 62º e 73º, nºs 3 a 5, 77º, 85º, 104º, nº2, 146º, 152º, e 155º, todos do CPTA).
Concluímos que o MP continua a deter importantes poderes de iniciativa e intervenção processual para defender a legalidade, o interesse público, tal como os bens comunitários ou valores socialmente relevantes, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

Tânia do Carmo Pardal
nº16951

PROCESSOS URGENTES

Nas situações em que não exista uma circunstância de especial urgência, o modelo processual aplicado deve ser o da acção administrativa comum.

Porém, o CPTA, no seu título IV prevê 4 tipos de situações em que pode ocorrer legislação especial, artigo 36º/1 do CPTA, uma vez que se considera estar em causa a necessidade de obtenção de uma decisão urgente de fundo sobre o mérito da causa.

Os processos urgentes encontram-se agrupados nas categorias de impugnações urgentes e de intimações.

Os “processos urgentes principais” distinguem-se dos processos não urgentes.

O objecto destes processos diz respeito a questões do Contencioso Eleitoral (artigo 97º a 99º), Impugnação de actos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipos de contratos (artigo 100º a 103º), pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigo 104º a 108º) e protecção de direitos, liberdades e garantias (artigo 109º a 111º).

Contencioso eleitoral e pré-contratual

Dentro do Título IV temos as “impugnações urgentes” e “intimidações”.

As “impugnações urgentes” são uma espécie de acções administrativas especiais urgentes.

As sentenças dos processos não se referem apenas à invalidade dos actos impugnados, mas também nos processo pré-contratuais, pode pedir-se e obter-se a condenação directa da Administração.

Desta forma, no âmbito do contencioso eleitoral, previsto no artigo 97.º do CPTA, a lei processual autonomiza este meio impugnatório para uma resolução mais rápida e simplificada de questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente.

Assim, como se tem admitido, a dedução de pedidos de condenação à prática de actos administrativos no contencioso pré-contratual é aplicável a estes processos a tramitação contida no Título III para a acção administrativa especial, com as adaptações estabelecidas no Título IV, remetendo o artigo 99/1 do contencioso eleitoral para o 102/1 do contencioso pré-contratual.

A tramitação a seguir nestes casos é o da acção administrativa especial (artigo 78º e ss), com as especialidades do artigo 99º, que estabelece a limitação da possibilidade de apresentação de alegações aos casos em que seja requerida ou produzida prova com a contestação (artigo 99º/2), reduzindo os prazos ao longo do processo (artigo 99/3) e uma especial celeridade na apreciação dos autos pelos juízes-adjuntos e agendamento do processo para julgamento (artigo 99/4/5).

O objecto das eleições a que se referem estas impugnações diz respeito aos titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, no âmbito das administrações autónomas, incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração directa ou indirecta.

Os litígios a resolver por este meio são os relativos ao acto eleitoral e as questões do respectivo procedimento.

No âmbito de procedimento de prática de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens, deve seguir-se a acção administrativa especial (artigo 78º e ss) com as especialidades do artigo 102º que limita a possibilidade de apresentação de alegações aos casos de requisição e produção de prova com a contestação (102/2) e reduz os prazos ao longo do processo (artigo 102/3).

Temos de salientar a obrigatoriedade de nos termos do artigo 84º, aplicável por remissão do 102/1), o envio do processo administrativo não pode ser qualificado como “produção de prova com a contestação”.

O artigo 103º é inovador, na medida que possibilita a realização de uma audiência pública sobre a matéria de facto e de direito por opção tribunal ou a pedido das partes, em que as alegações finais são proferidas pela forma oral e a sentença é logo ditada. Apesar de esta solução não ter tido aplicabilidade prática, pois mostra-se desadequada para litígios de maior complexidade, talvez fosse preferível a previsão de outro tipo de audiência.

Intimações urgentes

Trata-se de processos urgentes de condenação, que visam a imposição judicial, em regra dirigida à Administração, da adopção de comportamentos e também, designadamente no caso de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias para a prática de actos administrativos.

No caso de resolução urgente deverá seguir a forma de acção administrativa comum e no caso de condenação à prática de acto administrativo deverá seguir a forma de acção administrativa especial.

           Existem no CPTA duas formas de intimações: a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

O primeiro processo de intimidação tanto pode funcionar como um meio acessório (artigo 60º e 106º), como meio autónomo, podendo ser exercido o direito à informação procedimental e direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.

No que diz respeito à legitimidade, a intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou, na hipótese de utilização para efeitos de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios, incluindo os autores populares, bem como o Ministério Público, para o exercício da acção pública (artigo 104.º n.º 2).

Quanto à legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (art.º 10.º n.º 2). No entanto, segundo a referência do artigo 107.º relativamente à autoridade (e não à entidade) requerida – supõe-se que não exista aqui um regime especial de legitimidade, pelo que o requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério.

A tramitação é simples, com resposta da autoridade no prazo de dez dias e, em regra, decisão imediata do juiz, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias outras diligências (artigo 107.º).

Apresentada a resposta ou decorrido o prazo, o juiz profere decisão, a menos que seja necessária a ocorrência de diligências complementares.

No que diz respeito à intimidação para protecção de direitos, liberdades e garantias, previsto no Titulo IV e nos artigos 110º a 111º do CPTA, este processo é um instrumento que revela uma grande elasticidade, na medida em que o juiz em função da intensidade da urgência, pode seguir os termos da acção administrativa especial, com prazos reduzidos para metade, como, nos casos de especial urgência, pode o juiz tomar decisão em 48 horas, mediante audiência oral das partes.

Exige-se a urgência da decisão para evitar a inutilização do direito e pressupõe-se que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração.

 A lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.

A legitimidade para esta intimação pertence aos titulares dos direitos, liberdades e garantias.

O conteúdo do pedido será a condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa na parte da Administração, que pode consistir mesmo na prática de um acto administrativo (art. 109/1 e 3)

Nos casos de urgência normal, artigo 109º seguindo o processo os trâmites do 110º, podem, sempre que a complexidade da matéria o justifique, os da acção administrativa especial, ainda que com prazos reduzidos a metade (artigo 110/3).

Nos caos de especial urgência, em que é possível reconhecer a lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia (artigo 111º), o juiz pode reduzir o prazo do 110/1 ou optar pelo de 48 horas com audiência oral e decisão imediata.

A tramitação comporta 4 possibilidades:

Modelo Normal: situações de urgência e complexidade normal, artigo 110/1/2.

Modelo mais lento que o normal: no caso de processos desencadeados em situações de urgência normal, mas que lhe corresponde uma complexidade fora do normal ( remissão do 110/3). Neste caso os prazos são reduzidos para metade.

Modelo mais rápido que o normal: no caso de processos desencadeados em situações de especial urgência, por remissão do artigo 111/1 o modelo a adoptar é o do 110/1/2, com os prazos estabelecidos no número 1.

Modelo ultra-rápido: no caso de processos de extrema urgência, seguindo a termos informais muito simplificados, podendo ocorrer uma audiência oral em 48 horas, onde o juiz decide de imediato, artigo 111/1 ou passar à audição do requerido por qualquer meio de comunicação, artigo 111/2.

O acesso à tutela jurisdicional pelo processo de intimidação é afastado no domínio da aplicação de sanções disciplinares ao abrigo do Regulamento de Disciplina Militar, pois no âmbito dos processos abrangidos pelo âmbito da Lei 34/2007 de 13 de Agosto, os assessores militares do Ministério Público junto com os tribunais administrativos, emitem parecer prévio, mas não vinculativo, no que diz respeito a intimidação de protecção de direitos, liberdades e garantias, requerimentos para adopção de Providências Cautelares e decisões que coloquem termo ao processo. Estes pareceres são emitidos em 10 dias a contar da notificação.

Considero que nos processos urgentes no contencioso administrativo, o legislador primou de forma exemplar pela protecção de situações de urgência, construindo um modelo multicelular. 

O modelo português, “mostra-nos” um juiz capaz de se envolver de forma evidente nos processos, convidando as partes a, oralmente, lhe expor a matéria de facto e de direito em plena audiência.

Tânia do Carmo Pardal

nº16951