A intervenção do MP junto dos tribunais administrativos

Em virtude das simulações de julgamento que preparamos este semestre, já todos ouvimos falar da intervenção do Ministério Público. Por isso, resolvi fazer um pequeno estudo sobre a sua participação junto dos tribunais administrativos.

O art. 51.º ETAF refere genericamente as funções que o Ministério Público pode desempenhar nos tribunais administrativos. Diz o preceito que «compete ao MP representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere».

1.      O Ministério Público como autor

Ora, o MP pode, desde logo, ser autor, quando propõe acções no exercício da acção pública.

Esta acção pública é exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.

Ao MP, o CPTA confere amplos poderes para a proposição de acções nos tribunais administrativos, seja em defesa da legalidade, do interesse público, de interesses difusos ou de direitos fundamentais.

Ainda no âmbito desta acção pública, pode o MP prosseguir acções em que o autor era um particular e ela se extinguiu por desistência ou outra causa (a esse propósito, o art. 62.º CPTA).

2.      O Ministério Público como representante do Estado

Resulta do referido art. 51.º ETAF e do art. 11.º/2 CPTA que o MP também representa o Estado nas acções administrativas comuns propostas contra o Estado em matéria de responsabilidade civil ou atinente a contratos[1].

Nestes casos, o MP faz a vez de advogado do Estado, embora também aqui desempenhe uma função de defensor da legalidade[2].

3.      O MP como amicus curiae

A título de «auxiliar de justiça», o MP pode intervir, de forma imparcial, em defesa de determinados valores através de actos que contribuam para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do Direito. É este o ponto que mais nos ocupará.

Assim, o art. 85.º CPTA dispõe ter o MP a possibilidade de intervir nos processos administrativos em que não seja parte.

3.1.Momentos que pode ter lugar

Esta intervenção do MP apenas tem lugar nos casos em que se verifiquem os pressupostos que o n.º 2 do artigo enuncia, a saber:

·         Quando esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais,

·         Quando esteja em causa a ofensa de um interesse público especialmente relevante ou

·         Quando esteja em causa a ofensa de qualquer dos interesses difusos a que se refere o art. 9.º/2

Esta intervenção do MP consubstancia uma intervenção em defesa da legalidade, nos termos do art. 219.º/1 CRP.

Mas não basta que exista uma qualquer ilegalidade. É exigida uma ilegalidade qualificada[3], seja pela intensidade da lesão de interesses pessoais – no primeiro caso –, pela específica razão de interesse geral que subjaz à emissão do acto ou o dever de praticá-lo – no segundo caso –, ou pela natureza dos bens ou valores co-envolvidos – no último caso.

3.2.Poderes de intervenção

O MP pode, de acordo com o disposto no art. 85.º/2 CPTA, solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como pronunciar-se sobre o mérito da causa. Mas qualquer uma dessas intervenções é feita, como refere o preceito, «em função dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo», isto é, fica limitada pela natureza das questões que se colocam em cada processo, não se tratando de um dever de ofício.

Podendo coligir elementos, o MP poderá, por sua iniciativa, encetar diligências que lhe permitam uma tomada de posição mais sólida.

O MP deverá, por isso, avaliar os elementos que lhe são enviados e os que conseguir reunir a fim de decidir se a sua intervenção no processo, feita nos moldes acima descritos, se justifica.

Este juízo de oportunidade é feito pelo MP, enquanto titular da função da defesa da legalidade, não podendo ser objecto de controlo jurisdicional. Como afirma Mário Aroso de Almeida[4], «a maior ou menor amplitude da intervenção processual do MP depende, em última análise, da interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada por situações de ilegalidade administrativa».

Ao MP não cabe defender a legalidade processual. Ao contrário do que dispunha o art. 27.º/1 LPTA[5], com a revisão de 2004, deixou o MP de poder intervir pela regularização da instância. Tal resulta da letra do art. 85.º/2 CPTA, que refere unicamente a pronúncia sobre «o mérito da causa».

Parece resultar esta restrição do princípio de eficiência processual, que visa evitar decisões de forma[6].

Uma nota impõe-se quanto ao art. 85.º/4 CPTA. Permite o preceito ao MP que, nos processos impugnatórios, suscite quaisquer questões que determinem a nulidade ou a inexistência do acto impugnado, independentemente das que o autor argua na petição. Deverá considerar-se ser esta possibilidade independente dos requisitos do n.º 2 do mesmo artigo, de modo a não estar esta intervenção do MP sujeita à ponderação dos interesses aí prevista. Ao contrário do n.º 3, que permite que o MP invoque causas de invalidade diversas das arguidas «para o efeito do disposto no número anterior», essa restrição não é feita no n.º 4.

3.3.O momento da intervenção

A intervenção do MP passou a ter lugar num único momento processual, imediatamente depois da «junção do processo administrativo aos autos, ou, não tendo esta lugar, da apresentação das contestações», nos termos do art. 85.º/5 CPTA.

No entanto, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira[7] admitem a notificação ao MP dos articulados supervenientes (art. 86.º CPTA).

E parecer fazer sentido permitir-se uma intervenção do MP após os articulados e à junção do processo administrativo. Ela permite tanto um parecer de mérito do MP mais consistente, por melhor conhecedor da realidade sub judice, como o contraditório das partes relativamente à sua posição.

O Tribunal Europeu dos Direitos do Homem não tem visto com bons olhos a participação do MP em juízo, pois considerou-a já violadora do art. 6.º CEDH[8].

Depois disso, o TC já se pronunciou em sentido aproximado, ao considerar a intervenção do MP nas sessões de julgamento do STA como violadoras do art. 20.º/4 CRP (norma correspondente ao referido art. 6.º/1 CEDH).

Diz-se, pois, no Ac. TC n.º 345/99, de 15 de Junho, que «quanto ao artigo 15º[9] do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 299/96 de 29 de Novembro, há que julgá-lo inconstitucional, por violação do nº 4 do artigo 20º da Constituição, uma vez que não permite às partes tomar conhecimento e discutir qualquer elemento da intervenção do Ministério Público no processo que possa influenciar a decisão.»

Não parece ser de temer a intervenção do Ministério Público, sempre que feita de forma transparente e em moldes que assegurem o contraditório.

Nessa medida, o seu parecer deve ser notificado às partes para que elas possam sobre ele pronunciar-se[10], podendo a resposta ter lugar na fase das alegações e, se a elas não houver lugar (arts. 78.º/4 e 83.º/2 CPTA), em novo articulado que deve ser admitido[11].

Como garante da legalidade material, só intervindo depois de juntos todos os articulados e depois dos fundamentos novos invocados na fase de alegações é que o MP pode desempenhar cabalmente as suas funções.

Só assim pode assegurar-se a verdadeira e própria função do MP que, neste caso, não representa o Estado, mas visa assegurar a legalidade, em cumprimento das funções que lhe são constitucionalmente cometidas – art. 219.º/1, CRP, que determina ser sua função, além da representação do Estado, a defesa «dos interesses que a lei determinar».

Ademais, parece ser tal solução imposta pela dinâmica do processo e pelo princípio da cooperação processual. Quando emita parecer sobre o mérito da causa, o MP deve ser ouvido sobre as novas incidências processuais que possam vir a interferir na posição por si anteriormente defendida, sob pena de ficar a sua intervenção inicial despida de qualquer utilidade[12].

4.      Conclusões

O MP detém diversas funções em processo administrativo. Se, como autor e como representante do Estado, não se levantam muitas dúvidas quanto à sua intervenção, tal já não acontecerá quanto à sua função de auxiliar da justiça, enquanto garante da legalidade material.

Mas parece ser este papel da maior importância pois, enquanto garante da legalidade e atendendo aos interesses em causa, o seu parecer, contanto que sujeito ao contraditório, no respeito pelo princípio do Estado de Direito democrático, pode ser do maior relevo para uma boa decisão de mérito o que, em última instância, é o objectivo do sistema judicial.

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[1] Porém, se a questão relativa a matéria contratual ou de responsabilidade for, contudo, cumulada em acção administrativa especial no âmbito da qual seja deduzido um pedido dirigido contra um órgão ministerial no exercício de poderes de autoridade, a legitimidade é do Ministério e não do Estado, não cabendo já o patrocínio ao MP. Mário Aroso de Almeida retira esta conclusão do facto de resultar da «formulação restritiva do art. 51.º ETAF que ao MP não incumbe representar qualquer outra entidade que não o Estado». (Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010, p. 64)

[2] Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9.ª ed., Almedina, 2008, p. 154

[3] Mário Aroso de Ameida, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Almedina, 2010, p. 555.

[4] Mário Aroso de Ameida, Comentário …, op. cit., p. 556.

[5] Que dispunha «Salvo nos recursos que interponha em defesa da legalidade, pode o Ministério Público, mediante vista dos autos ou, nos demais casos, em requerimento:

a) Suscitar a regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do recurso e pronunciar-se sobre questões que não tenha suscitada;

b) Promover diligências de instrução;

c) Emitir parecer sobre a decisão final a proferir;

d) Arguir vícios não invocados pelo recorrente;

e) Requerer, assumindo a posição de recorrente, o prosseguimento de recurso interposto durante o prazo em que podia impugnar o respectivo acto, para julgamento não abrangido em decisão, ainda não transitada, que tenha posto termo ao recurso por desistência ou outro fundamento impeditivo do conhecimento do seu objecto.»

[6] Mário Aroso de Ameida, Comentário …, op. cit., p. 556.

[7] Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Coimbra, 2006, p. 509

[8] Nesse sentido, Acórdão Lobo Machado, Recueil des Arrêts et Décisions, n.º 3, 1996-I, onde o tribunal considerou ser violadora do art. 6.º CEDH a intervenção do Ministério Público no processo laboral, quer dando pareceres que não eram conhecidos pelas partes quer estando presente quando o Supremo Tribunal de Justiça deliberava.

[9] A disposição da LPTA que permitia essa intervenção.

[10] Solução que, de resto, é consagrada no âmbito do recurso jurisdicional – art. 146.º/2 CPTA.

[11] No entanto, o parecer não abre uma fase autónoma de discussão da causa, pelo que apenas poderão as partes, na parte em que o parecer do MP as afectar, rebater os argumentos nele contidos, não havendo lugar a uma contra-resposta pela parte contrária.

[12] Mário Aroso de Ameida, Comentário …, op. cit., p. 560.

Os poderes de condenação do tribunal no domínio da acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido

Os poderes de condenação do tribunal no domínio da acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido

1. Enquadramento geral

Uma das inovações trazidas pela Reforma de 2002 do Contencioso Administrativo foi a acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo devido, inspirada directamente na VwGO alemã de 1960 e regulada nos arts. 66.º ss CPTA.

Esta introdução veio superar a exclusividade do modelo cassatório de anulação dos actos de indeferimento – anteriormente, o único meio de que dispunha o particular que carecesse de um acto administrativo (devido), caso em que impugnava o acto administrativo de indeferimento, expresso ou tácito –, passando a reconhecer-se que o objecto do processo nas acções de condenação é a própria pretensão do particular e não o eventual acto de indeferimento, conforme dispõe o art. 66.º/2 CPTA. O juízo deixa de debruçar-se sobre o acto para passar a incidir sobre a relação administrativa[1]^,[2].

O art. 71.º CPTA, sob a epígrafe «Poderes de pronúncia do tribunal» pode ser qualificado como a «pedra de toque» da acção especial de condenação à prática de acto devido[3].

O preceito manifesta o sentido inequívoco da revisão de 2002 e da introdução desta nova forma de processo, em concordância com o disposto no art. 66.º/2 CPTA: o tribunal deve pronunciar-se sobre a pretensão material do particular, mesmo quando sobre ela a Administração se não haja pronunciado ou quando haja recusado a apreciação do requerimento apresentado pelo particular. Fica, por isso, afastada a lógica revisora dos processos cassatórios.

Rejeitam-se, assim, as meras sentenças de anulação ou declaração de nulidade dos actos administrativos: se a pretensão do particular for considerada procedente, o processo deve terminar com uma sentença de condenação à prática de um acto administrativo, não sendo suficiente que o tribunal anule ou declare nulo o acto de indeferimento[4].

A apreciação deste poder que a lei confere ao tribunal não é isenta de dificuldades, desde logo, porque se trata de uma sentença que vem condenar a Administração à prática de um acto que será, naturalmente, um acto administrativo. Pode este cenário oferecer-se bastante problemático, pois, em caso algum, pode o tribunal substituir-se à Administração naquela que é a sua margem de livre apreciação, naquela que é a área em que rege o seu poder discricionário – está aqui em causa o princípio da separação de poderes, consagrado nos arts. 2.º CPR e 3.º CPTA.

2. Os poderes de cognição do tribunal no caso particular dos conceitos indeterminados

Questão paradigmática nesta sede é a concernente aos conceitos indeterminados que, pela sua natureza, deverão ser preenchidos pelo seu aplicador – numa primeira instância, pela própria Administração. Em que circunstância poderá o tribunal pôr em causa esse preenchimento e essa interpretação, decidindo diversamente?

Pela importância que esta apreciação jurisprudencial pode ter, em separado se analisam os poderes do juiz nesta matéria.

É hoje reconhecido que os conceitos indeterminados são sindicáveis – a Administração não é, pois, «senhora» da interpretação daqueles conceitos, podendo a interpretação que faça ser questionada junto dos tribunais.

O STA[5] já identificou algumas situações típicas em que a interpretação dos conceitos indeterminados feita pela Administração pode ser questionada:

a)      A maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais (ex. «grande quantidade»)

b)      As classes de conceitos de valor, cujo critério de concretização resulta, directamente, da exegese dos textos legais (ex. «local apropriado»)

c)      Todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos, para cujo preenchimento deve ser reconhecido terem os tribunais conhecimentos bastantes (ex. «jurista de reconhecida idoneidade»)

Quando o conceito visa confiar à Administração a tarefa da formulação de valorações próprias do exercício da sua função, só poderá sindicar-se a posição da Administração em casos de erro manifesto de apreciação e de aplicação de critério manifestamente inadequado.

Assim, o Acórdão do STA (Pleno) de 27/01/2008 (Proc. N.º 269/02), que considerou o conceito de «interesse público» um conceito indeterminado, gozando a Administração de liberdade de escolha dos elementos atendíveis para o preenchimento do conceito, o que bem se compreende, pois existe aqui uma certa decisão política que não pode ser confiada aos tribunais, sob pena de violação do princípio da separação de poderes.

3. As sentenças de condenação à prática de acto administrativo devido

Dadas as particularidades acima descritas, relacionadas com o especial cuidado que tem de ser dado ao princípio da separação de poderes, analisar-se-ão agora, os vários tipos de sentenças condenatórias passiveis de serem emitidas na acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido.

«Os processos de condenação à prática de actos administrativos são processos de geometria variável»[6], pelo que as pronúncias judiciais têm alcance diverso conforme a configuração dos processos em que são emitidas.

Parece possível distinguir quatro tipos de situações diferentes e, consequentemente, quatro modalidades de sentenças: i) as sentenças que constituem a Administração num dever estrito de prática de um acto administrativo de conteúdo vinculado; ii) as sentenças em caso de redução da discricionariedade a zero; iii) as sentenças indicativas, em que o tribunal identifica e especifica os aspectos vinculados e iv) as sentenças que condenam à prática de acto discricionário em absoluto[7].

3.1.Os casos de vinculação legal do conteúdo do acto a praticar

Pode ocorrer que a lei confira directamente ao Autor o direito a um acto administrativo com um determinado conteúdo, caso que se soluciona com o art. 71.º/1. Nesta situação, a apreciação da ilegalidade do acto (eventualmente) praticado corresponde precisamente à condenação da Administração à prática do acto pretendido pelo particular.

3.2. Os casos de redução da discricionariedade a zero

Pode haver casos em que não exista uma estrita vinculação legal do acto, tendo a Administração poderes discricionários de actuação, ou de conformação do conteúdo do acto.

Porém, em concreto, dadas as circunstâncias do caso, só lhe resta praticar um acto com um determinado conteúdo. Identifica-se, assim, «apenas uma solução como legalmente possível». Nestes casos, como resulta do art. 71.º/2 CPTA, o tribunal pode (e deve) condenar a Administração à emissão do acto, que é, como se disse, o único possível, não obstante o facto de Administração ter, como se disse, poderes discricionários.

3.3. As «sentenças indicativas» dos aspectos vinculados

Mas poderá ainda ocorrer que o acto administrativo não se encontre vinculado de qualquer forma quanto ao seu conteúdo, cabendo à Administração a decisão de mérito quanto à pretensão do particular, em respeito pelo já aludido princípio da separação de poderes.

Aquilo que o tribunal poderá fazer, nesta circunstância, é precisamente a identificação e especificação dos aspectos vinculados que a Administração deve ter em conta.

É o que acontece, por exemplo, nos casos de indeferimento ilegal, em que o tribunal deve condenar a Administração à substituição do acto ilegal por outro que o não seja[8]^,[9].

Lembra Vasco Pereira da Silva[10] que este tipo de sentenças ou condenações se inspiram nas «sentenças indicativas» do Direito Alemão, que tanto podem ocorrer em caso de omissão de pronúncia como de acto administrativo desfavorável.

3.4. A condenação à prática de um qualquer acto administrativo (discricionário)

Uma última situação susceptível de ser configurada é aquela em que a única vinculação do acto administrativo pretendido respeita à oportunidade da sua emissão, ou seja, em que o acto deve ser emitido, mas não existe qualquer vinculação que o tribunal possa impor à Administração no tocante à sua prática.

Mário Aroso de Almeida[11] indica dois tipos de casos em que pode ocorrer esta condenação. Em primeiro lugar, os casos de inércia ou omissão da Administração, em que esta disponha de amplos poderes discricionários e não tenha fornecido quaisquer elementos para que a questão pudesse ser levada a juízo em termos mais concretos do que aqueles em que surge configurada nas normas.

Em segundo lugar, os casos em que a Administração disponha de amplos poderes discricionários e tenha infundadamente invocado questões prévias para se recusar a apreciar a pretensão que perante ela tenha sido formulada. Nestes casos, o tribunal apenas pode verificar que tais questões prévias não existiam e, por isso, condenar a Administração a apreciar o mérito da pretensão do particular.

Aqui, o juiz condena à prática de qualquer acto devido e não à prática de um determinado acto devido, pois não pode apreciar a forma como a Administração apreciou a causa, uma vez que esta não o fez, efectivamente.

4. Conclusões

O legislador parece ter sido sábio. Respeitando as particularidades da questão relacionada com o necessário respeito pelo princípio da separação de poderes, consagrou uma solução equilibrada – os tribunais não podem substituir-se à Administração nem impor-lhe uma conduta que a lei ou o caso concreto não permitam descortinar como impositiva.

Apenas neste último caso poderá o juiz emitir um comando, mais ou menos concretizado, de actuação.

Atendendo aos receios que precederam à consagração desta acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, relacionadas com o «beliscar» da discricionariedade administrativa, parece que a solução legal conseguiu ponderar anseios e receios de mudança, prevendo uma solução eficiente, aumentando as garantias dos particulares, sempre no respeito pela Constituição.

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[1] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª ed., Almedina, 2009, p. 388.

[2] Esta solução era uma das hipóteses possíveis de concretização da alteração constitucional de 1997, que veio impor, no art. 268.º/4 CRP, a possibilidade da determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos como corolário da tutela jurisdicional efectiva garantida aos particulares. Este preceito poderia ser cumprido através da garantia de uma tutela declarativa, de uma tutela condenatória ou de uma tutela substitutiva. O legislador optou pela segunda.

[3] Mário Aroso de Almeida, Comentário ao CPTA, 3.ª ed., Almedina, 2010, p. 467.

[4] Assim se compreende o disposto no art. 51.º/4 CPTA. Os actos de indeferimentos não podem ser judicialmente contestados apenas através de uma acção de impugnação de um acto administrativo emitido ou fictício, devendo, se o fizer, ser o Autor convidado «a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido».

[5] Acórdãos do STA de 14/06/2007 (Proc. N.º 140/07) e de 17/01/2007 (Proc. N.º 1068/06)

[6] Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Almedina, 2005, p. 226.

[7] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso…, op. cit., p. 392, nota 114, distingue apenas dois tipos, numa lógica de contraposição da vinculação à discricionariedade, entendendo que apenas no primeiro caso há vinculação, sendo que nos restantes três é o poder discricionário da Administração a pedra de toque.

Parece resultar das palavras de Mário Aroso de Almeida, Comentário…, op. cit., pp. 474 ss, que este Autor distingue três modalidades – a condenação à prática de acto estritamente vinculado, no qual insere a condenação em caso de redução da discricionariedade a zero, a condenação indicativa e a condenação à prática de qualquer acto, em que há poder discricionário em absoluto.

Optei por fazer uma sistematização diversa, já que parece, em adesão argumento usado por Vasco Pereira da Silva, que a sentença em caso de redução da discricionariedade a zero se distingue da sentença de condenação à prática de acto vinculado, pois naquela é o caso concreto – e não a lei, de per si – que vincula a Administração, que, numa circunstância diversa daquela, teria, pois, liberdade de conformação da sua actuação. Porém, nem todos os casos em que existe discricionariedade administrativa me parecem iguais, dado que essa mesma discricionariedade se apresenta com graus diversos. Optei, por isso, por autonomizar quatro tipos de casos.

[8] Assim, a título exemplificativo e em termos gerais, um indeferimento que conclui um procedimento administrativo em que não ocorreu audiência dos interessados.

[9] Mário Aroso de Almeida, Comentário…, op. cit., p. 477, destaca a existência, neste tipo de sentenças, de um efeito preclusivo semelhante ao que ocorria nas anteriores sentenças de anulação de actos de indeferimento.

[10] O Contencioso…, op. cit., p. 393

[11] Comentário… , op. cit., p. 478.

A competência em primeira instância do STA

Um dos grandes objectivos da reforma do contencioso administrativo, ao nível particular da organização judiciária administrativa, foi a redistribuição das competências entre os tribunais administrativos. A esse propósito, pode ler-se nos trabalhos preparatórios da reforma do contencioso administrativo que se considera «fundamental, no âmbito da reforma do contencioso administrativo em curso, proceder à alteração da actual distribuição de competências, de forma a evoluir no sentido de um modelo idêntico ao das restantes jurisdições, em que a generalidade dos meios processuais deverão ter início nos tribunais administrativos de círculo (à excepção dos recursos de actos administrativos do Governo), garantindo um verdadeiro recurso de apelação para os tribunais de segunda instância e consagrando o Supremo Tribunal Administrativo como tribunal de revista.» (Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, v. II, Coimbra Editora, 2003, p. 72). A lógica foi a da atribuição «à 1.ª instância do que é de 1.ª instância», aproximando a jurisdição administrativa da jurisdição cível, dignificando os tribunais centrais administrativos e o STA como verdadeiros tribunais de recurso.

Quando nos debruçamos sobre a solução encontrada para cumprir estes propósitos, vemos que o art. 24.º ETAF respeita precisamente à competência da secção de contencioso administrativo do STA, dividindo-se em dois números, um atinente à sua competência em primeira instância, outro à sua competência como tribunal de revista.

Ora, nem todos os processos têm início nos tribunais administrativos de círculo. Veja-se o art. 44.º ETAF, que delimita a competência dos TAC, com «excepção daqueles [processos] cuja competência, em 1.º grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores e da apreciação dos pedidos que nestes processos sejam cumulados». A presenta análise debruça-se sobre a competência do STA em primeiro grau de jurisdição, como elemento subtractor da competência dos TAC.

A questão que se coloca é, pois, a de como interpretar o art. 24.º/1 ETAF, que elenca uma (vasta) série de casos em que o STA seria competente em primeira instância.

O art. 26.º do ETAF de 1984 (aprovado pelo Decreto-Lei 129/84) rezava assim:

(Competência da Secção pelas subsecções)

1 – Compete à Secção de Contencioso Administrativo, pelas suas subsecções, conhecer:

a)        Dos recursos de acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo proferidos em 1.º grau de jurisdição;

b)       Dos recursos de decisões dos tribunais administrativos de círculo para cujo conhecimento não seja competente o Tribunal Central Administrativo;

c)        Dos recursos de actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelo Presidente da República, pela Assembleia da República e seu Presidente, pelo Governo, seus membros, Ministros da República e Provedor de Justiça, todos com excepção dos relativos ao funcionalismo público, pelos Presidentes do Tribunal Constitucional, Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal de Contas, pelo Conselho Superior de Defesa Nacional, pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente, pelo Procurador-Geral da República, pelo Conselho Superior do Ministério Público e pela comissão de eleições prevista na Lei Orgânica do Ministério Público;

d)       Dos processos de contencioso relativo a eleições previstas no presente diploma;

e)        Dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo e a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo;

f)        Dos conflitos de jurisdição entre a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo e autoridades administrativas;

g)       Dos pedidos de suspensão da eficácia dos actos a que se refere a alínea c);

h)       Dos pedidos relativos à execução dos julgados;

i)         Dos pedidos de produção antecipada de prova formulados em processo nela pendente;

j)         Das matérias que lhe forem confiadas por lei.

2 – O disposto no número anterior não abrange as matérias respeitantes ao contencioso fiscal.

Abstenho-me de reproduzir a redacção actual do art. 24.º.

A competência do STA em primeira instância é aferida por três critérios: o do sujeito (redacção actual do art. 24.º/1, a), c) e e)); o do objecto (art. 24.º/1, b)) e um misto (art. 24.º/1, d) e f)).

Desde logo se vê que o elenco de sujeitos contra quem as acções devam ser propostas no STA diminuiu. Foram subtraídos à competência em primeira instância do STA os processos relativos a actos praticados pelos Ministros e Secretários de Estado. Como bem referem MÁRIO E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (Código do Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, v. I, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Almedina, 2006, p. 82), tal opção que a anterior lei consagrava impedia a aplicação da cláusula da competência do tribunal da residência do autor no mais vasto sector de actividade da nossa Administração Pública, que é de produção ministerial, fazendo todo o sentido a sua eliminação.

As Regiões Autónomas e as autarquias locais ficam, naturalmente, de fora, correndo os processos relativos a actos por si praticados, em primeira instância, perante os tribunais administrativos de círculo.

Outra questão que parece importante é a de saber que actos das entidades referidas no art. 24.º ETAF estão sujeitos à competência em primeira instância do STA. É que a redacção anterior lhe reservava os «recursos de actos administrativos e em matéria administrativa», ao passo que a redacção actual utiliza a fórmula «acções ou omissões».

À primeira vista, parecem estar aqui abrangidos todos os processos relativos a actuações dessas entidades e não apenas, como antes, os processos impugnatórios dos respectivos actos administrativos., o que pode ter extrema relevância. Imagine-se uma acção que vise a declaração de ilegalidade de uma Resolução do Conselho de Ministros de carácter normativo ou a actuação ou omissão do Conselho de Ministros ou do PM. Se fizermos uma interpretação literal do art. 24.º, elas caberão na competência em primeira instância do STA, mas não parece que tal solução seja de acolher, devendo antes essas acções iniciar-se nos tribunais administrativos de círculo.

Assim entendeu também a Jurisprudência. No Ac. STA n.º 616/04, de 11/05/2005, pode ler-se que «tal normativo [o art.24.º] ao referir-se à competência deste STA para conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões das aludidas entidades não pode deixar de entender-se como querendo abranger apenas as impugnações das respectivas acções ou omissões, objecto das acções administrativas especiais, - art. 46º do CPTA - e não também quando se trate de acções de indemnização por actos ou omissões das mesmas entidades, que revestem a forma das acções administrativas comuns - art.37º do CPTA.».

Efectivamente, é isso que se conclui. As razões que levaram a retirar da competência dos TAC o conhecimento das acções e omissões das entidades referidas no art. 24.º/1, que se prenderam com razões de imparcialidade ou da especial dignidade reconhecida a certas entidades da Administração Central, que requerem que a impugnação das suas decisões ou omissões seja feita diante do STA, não poderão ser usadas para justificar a atribuição de competência além daquela que já se previa no anterior ETAF. O que se quis com a Reforma, ao nível da competência para julgamento em primeiro grau de jurisdição, foi retirar ao STA e não o contrário. Uma vez mais, «à primeira instância o que é da 1.ª instância».