Condenação à prática de acto devido

A acção de condenação da administração à prática de acto devido, prevista nos artigos 66º e seguintes do CPTA, é uma modalidade de acção administrativa especial.

Dizia-se, antes, que em razão do princípio da separação de poderes, o juiz só poderia anular actos administrativos, mas nunca poderia dar ordens de qualquer espécie às autoridades administrativas. Existia a ideia de que, a actuação do Estado era insusceptível de ser posta directamente em causa, mesmo se ilegal. Estas considerações assentavam na “confusão” entre julgar e administrar, com base no equívoco de se considerar que “condenar” a Administração era a mesma coisa que “praticar actos em vez dela”, tal como refere o professor Vasco Pereira da Silva. Na sua opinião, uma coisa é condenar a administração à prática de actos administrativos devido, decorrentes da preterição de poderes legais vinculados, o que corresponde à tarefa de julgar, outra coisa completamente diferente, é o tribunal praticar actos em vez da administração, ou invadir o domínio das escolhas remetidas por lei para a responsabilidade da administração no domínio da discricionariedade administrativa, o que corresponde ao âmbito da tarefa de administrar e em que, por isso, já pode fazer sentido invocar o princípio da separação de poderes.

A admissibilidade de sentenças de condenação da Administração não só não é contrária a nenhum dos princípios da justiça administrativa, não havendo por isso que invocar o princípio da separação de poderes, como é mesmo a forma mais adequada para reagir contra comportamentos administrativos que lesam direitos dos particulares decorrentes da negação de actos legalmente devidos.

Na revisão constitucional de 1982, o legislador vai adoptar, ao lado do recurso directo de anulação e das tradicionais acções, um novo meio processual: a acção para o reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos. Esta nova acção veio possibilitar a condenação da Administração na prática de actos administrativos devidos, nomeadamente em caso de omissão ilegal, em que o particular poderia optar por intentar, desde logo, a acção para o reconhecimento de direitos ou utilizar antes a via tradicional do recurso de anulação do indeferimento tácito. 

Mas, foi na revisão de 1997 que, o legislador, estabeleceu de forma expressa a possibilidade de “determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos”, como uma componente essencial do princípio de tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares em face da Administração (art. 268º/4 CRP). Assim, mais tarde, surge a acção de condenação à prática de acto devido, como modalidade da acção administrativa especial (66ºCPTA).

Existem duas modalidades que correspondem aos dois pedidos principais que podem ser suscitados através deste mecanismo processual: o de condenação na emissão de acto administrativo omitido, e o de condenação na produção de acto administrativo favorável ao particular, em substituição do acto desfavorável anteriormente praticado.

De seguida, farei referência aos pontos essenciais desta modalidade de acção administrativa.

Objecto do processo

O pedido serve para obter a condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo que tenha sido ilegalmente omitido ou recusado (66ºCPTA). O “acto devido”, a que se faz referência neste tipo de acção é, portanto, aquele acto administrativo que, na perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi e ainda quando tenha sido praticado acto que não satisfação uma pretensão.

O Prof. Vasco Pereira da Silva considera que, o objecto do processo nunca é o acto administrativo mesmo quando a Administração tenha antes praticado um acto desfavorável para o particular, mas sim o direito do particular a uma determinada conduta da Administração, correspondente a uma vinculação legal de agir, ou de actuar de determinada maneira. O acto administrativo, se existir, é automaticamente eliminado da ordem jurídica pelo provimento do pedido do particular relativo ao direito subjectivo lesado. É, assim, totalmente irrelevante a existência ou não de um acto administrativo dado que aquilo que o tribunal aprecia é a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração, para apurar qual o direito do primeiro e qual o dever da segunda, que lhe corresponde, de modo a determinar o próprio conteúdo do “acto devido”. Assim, o tribunal procede a um juízo do litigio julgando acerca da existência do direito do particular e, consequentemente, determinando o conteúdo do comportamento da Administração juridicamente devido.

Procedimento prévio

O art. 67ºCPTA parece exigir sempre um procedimento prévio, da iniciativa do interessado, em regra, um requerimento dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter a prática de um acto administrativo, seguido de uma destas situações:

         I.            Omissão da prática do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão

        II.            Recusa da prática do acto devido, isto é, indeferimento expresso da pretensão

      III.            Recusa da apreciação do requerimento

Legitimidade activa

Pode apresentar este pedido quem tenha a titularidade de direitos ou interesses legalmente protegidos dirigidos à emissão desse acto (art. 68º/1 a) CPTA).

Além destes podem também propor acção as pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos ou interesses colectivos que representem (art. 68º/1 b) CPTA), bem como os autores populares, incluindo o MP enquanto tal, para defesa de determinados valores comunitários, a que correspondem interesses difusos (art. 68º/1 d) CPTA). E, ainda, o Ministério Público, enquanto titular da acção pública, quando se trate de um acto legalmente devido, desde que esteja em causa a defesa de direitos fundamentais ou de um interesse público especialmente relevante (art. 68º/1 c) CPTA). O legislador parece ter consagrado aqui o “alargamento” da legitimidade para a apresentação dos pedidos de condenação, mas, ao mesmo tempo, parece ter sentido necessidade de fixar alguns limites, pelas exigências que aparecem referidas na Alínea c) do número 1 do art. 68º CPTA.

Legitimidade passiva

A lei determina que, além da entidade competente responsável pela omissão, são obrigatoriamente demandados os contra-interessados, determinando um litisconsórcio necessário (art. 68º/2 CPTA). 

É necessário ter, ainda, em atenção o art.10./2 CPTA que dispõe que a pessoa demandada é a pessoa colectiva ou o ministério a que pertence o órgão responsável para a prática do acto devido.

Oportunidade do pedido

Nos termos do art. 69º CPTA, o pedido de condenação à prática de acto administrativo devido encontra-se sujeito a prazo, o qual é diferente, consoante se esteja perante uma omissão, em que o prazo é de 1 ano, ou se trate de um acto de conteúdo negativo, em que é de 3 meses.

Os prazos são idênticos aos que vigoram para o pedido de anulação em acção administrativa especial (art. 58º CPTA).

Sentença

O pedido de condenação pode ter lugar quando a Administração não actuou, estando a isso legalmente obrigada, ou não praticou um acto administrativo favorável ao particular, conforme era devido. Em qualquer dos casos, é sempre necessário que tenha havido a preterição de uma vinculação legal, sendo que a “medida” da condenação corresponde ao âmbito da vinculação da Administração, ou seja, ao conteúdo do direito do particular. Mas, podendo ser os parâmetros da discricionariedade jurisdicionalmente controlados, e sendo inúmeras as situações em que a Administração se encontra obrigada a actuar, embora o conteúdo da decisão a adoptar dependa de escolhas que são da sua responsabilidade, as sentenças de condenação à prática de acto devido não podem limitar-se a cominar a prática de um acto administrativo, antes devem determinar, em concreto, qual o âmbito e o limite das vinculações legais.  

Para evitar problemas de separação dos poderes na relação ente o juiz e a Administração, estabelece o artigo 71º/2 CPTA que, quando o conteúdo do acto a praticar não seja estritamente vinculado, o juiz terá de limitar-se a uma condenação genérica, com as indicações vinculativas que puder retirar das normas jurídicas aplicáveis, sem pôr em causa a autonomia da decisão do órgão Administrativo.

A pronúncia do tribunal, em caso de procedência da acção, será sempre condenatória relativamente à pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido (art. 71º/1 CPTA). Deve entender-se que o juiz não tem de anular ou declarar nulo ou inexistente o acto de indeferimento, quando exista, devendo, em vez disso, condenado o órgão à prática do acto.

Quando o tribunal o entender justificado, pode determinar logo na sentença condenatória a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias ao titular do órgão em falta, para prevenir o incumprimento (art. 66º/3 CPTA).  

Tramitação da acção administrativa especial

Fase dos articulados

Petição inicial (art. 78º e 79º CPTA)

O processo inicia-se com uma petição inicial. Dela têm que constar os elementos referidos no artigo 78º CPTA por serem considerados essenciais, ou seja, a identificação do tribunal, das partes (incluindo os contra-interessados) e, se for caso disso, do acto impugnado, a formulação do pedido e da causa de pedir e outros dados como a forma de processo e a indicação dos factos cuja prova se propõe fazer.

A petição deve ainda conter o documento que comprova o pagamento da taxa de justiça e documentos probatórios (art. 79º CPTA).

Na petição pode, ainda, o autor requerer a dispensa de produção de prova e das alegações (art.78º/4 CPTA).

Intervenção da secretaria (art. 80ºCPTA)

A petição é examinada pela secretaria, que recusa o seu recebimento quando se verifiquem os factos previstos no art.80º/1 CPTA, designadamente a omissão de qualquer dos elementos obrigatórios referidos. Desta recusa pode haver recurso para o juiz, sendo, ainda, conferida ao autor a possibilidade de apresentar no prazo de 10 dias nova petição, com a mesma data de entrada da primeira petição.

É, também, a secretaria que promove oficiosamente a citação da entidade demandada e dos contra-interessados (art. 81º CPTA).

Contestação da entidade administrativa e dos contra-interessados (art. 83º CPTA)

A entidade demandada deve enviar, juntamente com a contestação, o “procedimento administrativo”. Caso não exista justificação para a ausência do seu envio, o juiz pode determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias.

Na contestação, a entidade demandada deve ainda pronunciar-se sobre eventuais requerimentos do autor de dispensa de prova e de alegações finais.

Intervenção do Ministério Público (art. 85º CPTA)

O Ministério Público tendo recebido cópia da petição, intervém se e quando entender, no prazo limite de 10 dias depois da junção aos autos do “processo administrativo” da apresentação de contestações.

A sua intervenção encontra-se relacionada com a defesa de determinados valores – dos direitos fundamentais, de interesses públicos especialmente relevantes ou de valores comunitários que lhe caiba defender como autor popular, cabendo-lhe:

         I.            Em geral, pronunciar-se sobre o mérito da causa e solicitar a realização de diligências instrutórias;

        II.            Nos pedidos impugnatórios, apresentar novas causas de invalidade (art. 85º/2 CPTA).

Nos processos impugnatórios pode, ainda, o MP suscitar quaisquer questões que determinem a nulidade do acto ou da norma, independentemente dos valores em causa (art. 85º/4 CPTA).

Articulados supervenientes (art. 86º CPTA)

Na acção administrativa especial não há lugar a réplica ou tréplica, mas tal não prejudica a possibilidade de, até à fase das alegações, haver dedução articulada, por qualquer das partes, de factos supervenientes ou de conhecimento superveniente comprovado (art. 86º CPTA). O nº2 do referido artigo diz-nos o que devemos entender por factos supervenientes. São todos os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos estabelecidos nos artigos precedentes como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos. Nestes casos, deve ser produzida prova da superveniência.   

Fase de saneamento, instrução e alegações

O despacho pré-saneador e o despacho saneador

Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que, no cumprimento do dever de suscitar e resolver as questões que possam obstar ao conhecimento do objecto do processo, deve verificar a regularidade das peças processuais e procurar corrigi-las oficiosamente, quando enfermem as deficiências ou irregularidades meramente formais, ou então proferir despacho de aperfeiçoamento, convidando a parte a corrigir a deficiência, designadamente no que respeita aos pressupostos processuais (art. 88º e 89º CPTA). 

O art. 87º CPTA, enumera as situações em que o juiz deve proferir despacho saneador. São elas:

         I.            Quando deva conhecer quaisquer questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo

        II.            Quando deva conhecer total ou parcialmente do mérito da causa, seja por haver uma excepção peremptória, seja por o processo estar pronto para ser decidido, quando tenha sido requerida pelo autor a dispensa de alegações

      III.            Quando haja necessidade de produção de prova, por haver matéria de facto controvertida e o processo haja de prosseguir, elaborando então, a respectiva base instrutória.

Deve sublinhar-se especialmente a importância do despacho saneador como momento único e limite temporal do conhecimento dos pressupostos processuais ou de quaisquer excepções dilatórias.

Instrução do processo (art. 90º CPTA)

Nesta fase, o juiz ou relator pode ordenar as diligências de prova que considere necessárias para o apuramento da verdade, bem como indeferir as diligências requeridas que considere claramente desnecessários (art. 90º/1 CPTA).

Discussão da matéria de facto e alegações facultativas (art. 91º CPTA)

Uma das novidades do procedimento administrativo respeita à introdução de um certo grau de oralidade, que se manifesta aqui no poder de o juiz ordenar a audiência pública para discussão oral da matéria de facto (art. 91º/ 1 e 2 CPTA).

Quando a audiência pública for requerida pelas partes, pode haver logo dedução oral de alegações sobre a matéria de direito (art. 91º/3 CPTA).

Nesta fase pode, ainda, o autor apresentar nas alegações novos fundamentos do pedido, alargando a causa de pedir, desde que se trate de factos de conhecimento superveniente (art. 91º/5 CPTA).

O autor pode ainda nas alegações ampliar o pedido, quando se verifique alguma das situações em que se admite a modificação objectiva da instância (art. 91º/ 6 CPTA).   

Fase de julgamento e da publicidade (art. 92º ss CPTA)

Nos casos típicos, há, por fim, lugar ao julgamento, proferindo uma sentença fundamentada de facto e de direito, a qual, se houver lugar a uma decisão por um colectivo de juízes, pressupõe a vista simultânea aos juízes adjuntos, salvo dispensa por simplicidade evidente da causa (art. 92º/1 CPTA).

O art. 93º/1 prevê situações especiais para o julgamento nos TAC’s em 1ª instância, em que podem intervir no julgamento todos os juízes do tribunal, com o intuito de conseguir uma jurisprudência uniforme ao nível do tribunal, que contribuirá para uma maior segurança jurídica, e, por outro lado, uma decisão mais participada e, por isso, mais informada sobre aquele tipo de questão.

A sentença ou acórdão deve incluir os elementos que se encontram previstos no art. 94º CPTA.

O tribunal deve, na sentença ou acórdão, decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas (art. 95º/1 CPTA).

Para promover a publicidade do processo, a sentença ou acórdão são notificados às partes, sendo os acórdãos finais do STA e dos TCA publicados em apêndice ao Diário da República.

Serão sempre objecto de publicação oficial as sentenças que declarem a ilegalidade de normas com força obrigatória geral ou concedam provimento à impugnação de actos que tenham sido publicados (art. 30º/ 7 e 8 CPTA).