Cumulação de Pedidos

No Contencioso Administrativo é princípio a livre cumulação de pedidos, tal como decorre do artigo 4º e 47/1 do CPTA.

É possível, num mesmo processo, cumular pretensões que seriam, à partida, deduzidas em separado em diferentes formas de processo. No caso de cumulação, as mesmas terão de adoptar a forma da acção especial, cabendo ao tribunal a introdução das necessárias adaptações (artigo 31/3 do CPC e 265º-A do CPC).

No que toca à definição da hierarquia e território, artigo 21º do CPTA, contribui para assegurar a plena efectividade do princípio da livre cumulação de pedidos referido no artigo 4ºdo CPTA.

A cumulação é também possível nos casos de processos urgentes, pois não seria correcto o sistema não permitir nestes domínios, considerados relevantes, as mesmas condições que são possíveis em termos gerais. Assim, tal possibilidade vale para os processos urgentes do contencioso eleitoral e do contencioso pré-eleitoral, artigos 97º a 103º).

No domínio pré-contratual a própria estrutura das relações jurídicas justifica a cumulação de anulação do acto pré-contratual com pedido de condenação à sua substituição total ou parcial do acto praticado, artigo 47/2 a) do CPTA.

No caso de cumulação de acto pré-contratual com impugnação do próprio contrato, admite-se a cumulação a título superveniente com pedido de reparação de danos. Quando haja a cumulação de pedidos a acção a seguir é sempre a acção administrativa especial, com as devidas adaptações que visam torná-la mais célere, artigo 99º e 102º do CPTA, como referido anteriormente.

Havendo cumulação de outros pedidos, terá de ser ponderada se esta justifica uma desaceleração do processo, fazendo com que este se afaste do modelo mais célere dos artigos 99º e 102º para, por sua vez, se aproximar do modelo normal e aplicar ao processo o mesmo regime dos processos urgentes, artigo 36º e 147º do CPTA.

Porém, considera-se que no processo impugnatório do pedido de condenação da Administração à substituição do acto por outro que não padeça dos mesmos vícios, não parece justificar a necessidade de desaceleração do processo, já que as indagações irão incidir sobre os mesmos factos e aplicar-se-ão as mesmas normas.

No que concerne à cumulação da impugnação do acto pré-contratual com impugnação do próprio acto, não existe qualquer consequência na tramitação com a cumulação a título superveniente, artigo 102/4 do CPTA.

Pode ser justificada essa desaceleração no caso de cumulação de um pedido de reparação de danos, já que suscita a necessidade de indagações sobre as consequências danosas da ilegalidade que foi cometida.

A grande vantagem da cumulação de pedidos reside no facto de esta não só superar os obstáculos da diferença de competência, mas também ultrapassar, segundo Vieira de Andrade as limitações e consequências da rigidez dos meios processuais.

No caso de processo de intimidação para protecção de direitos, liberdades e garantias, artigo 109º a 111º, no artigo 110/3 admite que no caso de especial complexidade, a acção adoptada seja a administrativa especial, com prazos reduzidos a metade.

Importa fazer referência que, tal como defende o Prof. Vasco Pereira da Silva, a enumeração do artigo 47/1 do CPTA é meramente exemplificativa.

Os Prof. Vasco Pereira da Silva e Teixeira de Sousa distinguem entre cumulação real e cumulação aparente: é real quando cada um dos pedidos possui uma expressão económica própria e é aparente quando digam respeito a uma única e mesma utilidade própria.

  Para haver cumulação de diferentes pedidos basta que, segundo o artigo 4º CPTA, se estabeleça uma relação de conexão que justifique a cumulação.

   A cumulação de pedidos em regra, cabe ao interessado, podendo este exercer ou não de acordo com a sua estratégia processual.

Importante é a verificação de existência de uma justificação de desaceleração do processo por parte do juiz, artigo 5º/1 do CPTA, ponderando se este deve seguir o modelo mais lento, artigo 110/3, estando vinculado aos prazos dos processos não-urgentes.

O juiz na sua ponderação deve ter em conta o risco da celeridade do processo e assim decidir pela cumulação dos pedidos ou não.

A cumulação de pedidos não é só possível no inicio do processo existindo também a cumulação sucessiva (art. 28º, 48/1 e 61º CPTA).

Um exemplo de cumulação sucessiva é o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05/08/2008 que retrata uma cumulação de pedidos de anulação ou declaração de nulidade do acto pré-contratual e do contrato que lhe suceda, dependente de uma verificação de conexão objectiva entre os pedidos, artigo 4/1 a), 4/2 d) e 47/2 c) do CPTA.

A sociedade C..., SA inconformada com o despacho saneador proferido pela Mma. Senhora Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, dele vem recorrer, e o Tribunal decide no sentido de ser possível a modificação objectiva da instância por cumulação sucessiva de pedido extensivo ao contrato cuja outorga sobrevenha na pendência da acção, uma vez tendo o objecto do processo sido inicialmente uma impugnação de acto pré-contratual, artigo 63º/2 1ªparte do CPTA.

Sendo assim, a cumulação de pedidos de anulação ou declaração de nulidade de um acto pré-contratual e do contrato, seja ab initio ou sucessiva, depende da verificação da conexão objectiva entre os pedidos, art. 4º nº 1 a) e 2d), 47º nº 2 c).

Tânia do Carmo Pardal
nº 16951

O Ministério Público no Contencioso Administrativo

O âmbito de delimitação da jurisdição administrativa, em termos positivos e negativos encontra-se regulado no ETAF nos seus artigos 1º e 4º, que atribui aos tribunais administrativos, nos termos constitucionais, a competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, reflectindo-se tal competência numa ampliação do âmbito tradicional.
No artigo 2º, nº1 e nº2 consagrou-se o princípio da tutela jurisdicional efectiva (a cada direito corresponde uma acção), incluindo a tutela cautelar e, portanto, abandonou-se a tipicidade dos pedidos, elencando-se os diversos conteúdos da pretensões possíveis junto dos tribunais e os correspondentes poderes do juiz.
Destas pretensões destacam-se: condenação à prática de acto administrativo devido, a condenação à não emissão de actos administrativos, a intimação para adopção ou abstenção de comportamentos administrativos e a declaração da ilegalidade por omissão de regulamentos, bem como a resolução de litígios entre privados e entre órgãos da mesma pessoa colectiva pública.
Criaram-se duas formas processuais (meios processuais), a acção administrativa comum (art. 37º do CPTA) e a acção administrativa especial (art. 46º do CPTA), sendo a acção mais frequente do contencioso administrativo a acção especial visto que sempre que se verifique cumulação de pedidos e um deles siga a forma de processo especial será utilizada a forma de acção especial (art. 5º do CPTA).
Admite-se com grande amplitude a livre cumulação de pedidos em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de facto ou de direito (art. 4º, nº 2 e art. 47º do CPTA).
Consagra-se o princípio da igualdade de armas entre o recorrente e a Administração no sentido da consagração de um verdadeiro “processo de partes”.
Alarga-se substancialmente a protecção cautelar dos administrados, que abrange quaisquer providências, “ antecipatórias ou conservatórias”, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença (art. 112º e ss. do CPTA).
 A Reforma da acção administrativa consagrou o processo administrativo como um processo de partes e alargando os poderes de cognição e de decisão do juiz perante a administração, no entanto, detectam-se os momentos objectivistas do regime, no que respeita à legitimidade processual activa, designadamente para a impugnação de actos administrativos, seja nos significativos poderes que continuam a reconhecer-se ao M.P. como auxiliar da justiça, em defesa da legalidade.
A intervenção do Ministério Público na jurisdição administrativa e fiscal está subordinada ao estabelecido no artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e as atribuições que exerce não são mais do que concretizações e especialidades dessa modelação geral de base constitucional, bem como da densificação que da mesma é feita nos artigos 1.º a 6.º do Estatuto do Ministério Público (EMP).
Na realidade, tal como sucede no processo civil, também no processo contencioso administrativo, antes como depois da reforma, são tais poderes exercidos intervindo quer a título, quer exerce funções de defesa da independência e da legalidade na função jurisdicional e/ou de assistência.
O Ministério Público no processo administrativo pode surgir como autor, no caso de este propor acções no exercício da acção pública, estendendo o artigo 9/2 no que diz respeito a acções em defesa de interesses constitucionalmente protegidos.

Porém, o Ministério Público também representa o Estado, surgindo em sua defesa no caso de acções administrativas comuns propostas contra o Estado em matéria de responsabilidade civil ou contratos.

Assim sendo, o Ministério Público desempenha um conjunto de papéis nos tribunais administrativos, como revela o artigo 51º do ETAF.

No caso de matérias contratuais ou de responsabilidade em que exista cumulação e acção administrativa especial e tenha sido deduzido pedido contra uma conduta ou omissão de um órgão ministerial, a legitimidade passiva já não passará pelo Ministério Público, sendo portanto essa legitimidade atribuída ao Ministério em causa, artigo 51º do ETAF. Tal conclusão, resulta da formulação de ao MP não incumbir representar qualquer outra entidade que não seja o Estado e, em relação a este só nos casos do artigo 11/2 e 10/2 no âmbito de serviços dependentes do Governo, confere legitimidade aos Ministérios e não ao Estado.

O artigo 85º confere ao MP a possibilidade de intervenção, mesmo não sendo parte e em que a forma de acção administrativa seja a especial, nos casos de matérias de defesa de direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores referido no artigo 9/2 do CPTA.

A intervenção do MP neste caso deve-se à necessidade de melhor esclarecimento dos factos ou melhor aplicação do direito, podendo ocorrer um requerimento a solicitar a realização de diligências instrutórias ou de um parecer sobre o mérito da causa, onde o MP exprime a sua opinião sobre o sentido em que a causa deve ser decidida.

A intervenção do MP não é obrigatória, podendo ocorrer somente uma vez na fase processual prevista no artigo 85º do CPTA e só quando o MP entender existirem razões que o justifiquem, tendo em conta a relevância da matéria em causa, não podendo versar sobre índole processual, mas somente sobre questões de carácter substantivo.

Na verdade, o artigo 85.º do CPTA, veio a alterar profundamente o modelo tradicional de intervenção do Ministério Público nos processos em que não figure como parte, e fê-lo quanto ao conteúdo, ao momento e ao modo de intervenção.
O regime anterior do artigo 85º do CPTA previa poderes mais amplos ao MP, uma vez que nos processos em que este não era parte, podia intervir necessariamente em dois momentos: para emissão de um visto inicial e de um visto final, além de poder suscitar questões de índole processual que obstassem à apreciação do mérito da causa pelos tribunais.

No âmbito dos recursos, o MP pode intervir nos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, tem legitimidade para interpor de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos de uniformização de jurisprudência e recursos de revisão – artigo 104/2, 141/1, 146, 152/2 e 154 do CPTA.
A alteração gerou polémica pela jurisprudência do Tribunal europeu dos Direitos do Homem no acórdão Lobo Machado, em que se concluiu constituir violação do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem a emissão de parecer escrito pelo M.P. sem que fosse assegurado o direito de resposta por parte do demandante; também, pela jurisprudência entretanto produzida pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 345/99, que julgou inconstitucional a norma do artigo 15.º do LPTA que permitia a intervenção do M.P. nas sessões de julgamento do STA, com fundamento na violação do processo equitativo a que se refere o artigo 20.º, n.º 4, da C.R.P
O CPTA acolheu, por imposição dos artigos 219.º da C.R.P. e artigos 1.º a 6.º do EMP, uma solução de continuidade face ao regime anterior, por continuar a reconhecer-se um papel processual relevante ao M.P. para fiscalização da legalidade (art. 51º do ETAF), sobretudo o de iniciativa, mas também, embora limitado à defesa de valores comunitários, ao poder de dar parecer sobre o mérito e o de invocação de novos vícios, apesar de se lhe ter retirado alguns dos seus poderes processuais, limitando a intervenção na fase instrutória e suprimindo a vista final e a participação da sessão de julgamento (artigos 58º, nº2, 62º e 73º, nºs 3 a 5, 77º, 85º, 104º, nº2, 146º, 152º, e 155º, todos do CPTA).
Concluímos que o MP continua a deter importantes poderes de iniciativa e intervenção processual para defender a legalidade, o interesse público, tal como os bens comunitários ou valores socialmente relevantes, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

Tânia do Carmo Pardal
nº16951

PROCESSOS URGENTES

Nas situações em que não exista uma circunstância de especial urgência, o modelo processual aplicado deve ser o da acção administrativa comum.

Porém, o CPTA, no seu título IV prevê 4 tipos de situações em que pode ocorrer legislação especial, artigo 36º/1 do CPTA, uma vez que se considera estar em causa a necessidade de obtenção de uma decisão urgente de fundo sobre o mérito da causa.

Os processos urgentes encontram-se agrupados nas categorias de impugnações urgentes e de intimações.

Os “processos urgentes principais” distinguem-se dos processos não urgentes.

O objecto destes processos diz respeito a questões do Contencioso Eleitoral (artigo 97º a 99º), Impugnação de actos praticados no âmbito dos procedimentos de formação de certos tipos de contratos (artigo 100º a 103º), pedidos de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (artigo 104º a 108º) e protecção de direitos, liberdades e garantias (artigo 109º a 111º).

Contencioso eleitoral e pré-contratual

Dentro do Título IV temos as “impugnações urgentes” e “intimidações”.

As “impugnações urgentes” são uma espécie de acções administrativas especiais urgentes.

As sentenças dos processos não se referem apenas à invalidade dos actos impugnados, mas também nos processo pré-contratuais, pode pedir-se e obter-se a condenação directa da Administração.

Desta forma, no âmbito do contencioso eleitoral, previsto no artigo 97.º do CPTA, a lei processual autonomiza este meio impugnatório para uma resolução mais rápida e simplificada de questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente.

Assim, como se tem admitido, a dedução de pedidos de condenação à prática de actos administrativos no contencioso pré-contratual é aplicável a estes processos a tramitação contida no Título III para a acção administrativa especial, com as adaptações estabelecidas no Título IV, remetendo o artigo 99/1 do contencioso eleitoral para o 102/1 do contencioso pré-contratual.

A tramitação a seguir nestes casos é o da acção administrativa especial (artigo 78º e ss), com as especialidades do artigo 99º, que estabelece a limitação da possibilidade de apresentação de alegações aos casos em que seja requerida ou produzida prova com a contestação (artigo 99º/2), reduzindo os prazos ao longo do processo (artigo 99/3) e uma especial celeridade na apreciação dos autos pelos juízes-adjuntos e agendamento do processo para julgamento (artigo 99/4/5).

O objecto das eleições a que se referem estas impugnações diz respeito aos titulares de órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, no âmbito das administrações autónomas, incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração directa ou indirecta.

Os litígios a resolver por este meio são os relativos ao acto eleitoral e as questões do respectivo procedimento.

No âmbito de procedimento de prática de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, prestação de serviços e fornecimento de bens, deve seguir-se a acção administrativa especial (artigo 78º e ss) com as especialidades do artigo 102º que limita a possibilidade de apresentação de alegações aos casos de requisição e produção de prova com a contestação (102/2) e reduz os prazos ao longo do processo (artigo 102/3).

Temos de salientar a obrigatoriedade de nos termos do artigo 84º, aplicável por remissão do 102/1), o envio do processo administrativo não pode ser qualificado como “produção de prova com a contestação”.

O artigo 103º é inovador, na medida que possibilita a realização de uma audiência pública sobre a matéria de facto e de direito por opção tribunal ou a pedido das partes, em que as alegações finais são proferidas pela forma oral e a sentença é logo ditada. Apesar de esta solução não ter tido aplicabilidade prática, pois mostra-se desadequada para litígios de maior complexidade, talvez fosse preferível a previsão de outro tipo de audiência.

Intimações urgentes

Trata-se de processos urgentes de condenação, que visam a imposição judicial, em regra dirigida à Administração, da adopção de comportamentos e também, designadamente no caso de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias para a prática de actos administrativos.

No caso de resolução urgente deverá seguir a forma de acção administrativa comum e no caso de condenação à prática de acto administrativo deverá seguir a forma de acção administrativa especial.

           Existem no CPTA duas formas de intimações: a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

O primeiro processo de intimidação tanto pode funcionar como um meio acessório (artigo 60º e 106º), como meio autónomo, podendo ser exercido o direito à informação procedimental e direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.

No que diz respeito à legitimidade, a intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação ou, na hipótese de utilização para efeitos de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios, incluindo os autores populares, bem como o Ministério Público, para o exercício da acção pública (artigo 104.º n.º 2).

Quanto à legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (art.º 10.º n.º 2). No entanto, segundo a referência do artigo 107.º relativamente à autoridade (e não à entidade) requerida – supõe-se que não exista aqui um regime especial de legitimidade, pelo que o requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério.

A tramitação é simples, com resposta da autoridade no prazo de dez dias e, em regra, decisão imediata do juiz, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias outras diligências (artigo 107.º).

Apresentada a resposta ou decorrido o prazo, o juiz profere decisão, a menos que seja necessária a ocorrência de diligências complementares.

No que diz respeito à intimidação para protecção de direitos, liberdades e garantias, previsto no Titulo IV e nos artigos 110º a 111º do CPTA, este processo é um instrumento que revela uma grande elasticidade, na medida em que o juiz em função da intensidade da urgência, pode seguir os termos da acção administrativa especial, com prazos reduzidos para metade, como, nos casos de especial urgência, pode o juiz tomar decisão em 48 horas, mediante audiência oral das partes.

Exige-se a urgência da decisão para evitar a inutilização do direito e pressupõe-se que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração.

 A lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.

A legitimidade para esta intimação pertence aos titulares dos direitos, liberdades e garantias.

O conteúdo do pedido será a condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa na parte da Administração, que pode consistir mesmo na prática de um acto administrativo (art. 109/1 e 3)

Nos casos de urgência normal, artigo 109º seguindo o processo os trâmites do 110º, podem, sempre que a complexidade da matéria o justifique, os da acção administrativa especial, ainda que com prazos reduzidos a metade (artigo 110/3).

Nos caos de especial urgência, em que é possível reconhecer a lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia (artigo 111º), o juiz pode reduzir o prazo do 110/1 ou optar pelo de 48 horas com audiência oral e decisão imediata.

A tramitação comporta 4 possibilidades:

Modelo Normal: situações de urgência e complexidade normal, artigo 110/1/2.

Modelo mais lento que o normal: no caso de processos desencadeados em situações de urgência normal, mas que lhe corresponde uma complexidade fora do normal ( remissão do 110/3). Neste caso os prazos são reduzidos para metade.

Modelo mais rápido que o normal: no caso de processos desencadeados em situações de especial urgência, por remissão do artigo 111/1 o modelo a adoptar é o do 110/1/2, com os prazos estabelecidos no número 1.

Modelo ultra-rápido: no caso de processos de extrema urgência, seguindo a termos informais muito simplificados, podendo ocorrer uma audiência oral em 48 horas, onde o juiz decide de imediato, artigo 111/1 ou passar à audição do requerido por qualquer meio de comunicação, artigo 111/2.

O acesso à tutela jurisdicional pelo processo de intimidação é afastado no domínio da aplicação de sanções disciplinares ao abrigo do Regulamento de Disciplina Militar, pois no âmbito dos processos abrangidos pelo âmbito da Lei 34/2007 de 13 de Agosto, os assessores militares do Ministério Público junto com os tribunais administrativos, emitem parecer prévio, mas não vinculativo, no que diz respeito a intimidação de protecção de direitos, liberdades e garantias, requerimentos para adopção de Providências Cautelares e decisões que coloquem termo ao processo. Estes pareceres são emitidos em 10 dias a contar da notificação.

Considero que nos processos urgentes no contencioso administrativo, o legislador primou de forma exemplar pela protecção de situações de urgência, construindo um modelo multicelular. 

O modelo português, “mostra-nos” um juiz capaz de se envolver de forma evidente nos processos, convidando as partes a, oralmente, lhe expor a matéria de facto e de direito em plena audiência.

Tânia do Carmo Pardal

nº16951