Acções relativas a Normas - Da impugnação de normas

A impugnação judicial de normas administrativas nem sempre foi bem aceite, desde logo porque estão em causa regras gerais e abstractas e, neste sentido, não se produziriam lesões directas em relação aos particulares e depois porque, estando em causa regulamentos do Governo isso seria expressão de opções políticas.    

Contudo a ideia de legalidade e a lesão dos actos administrativos afastou a ideia acima referida e a admissibilidade da impugnação de normas evoluiu com avanços e recuos entre vários regimes, nomeadamente da impugnabilidade directa ou indirecta, da parcial ou total.  

Antes da Reforma de 84/85, o contencioso dos regulamentos demarcava-se por uma dualidade “esquizofrénica”, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, visto que os meios processuais apresentavam requisitos diferentes, para realidades que eram substancialmente idênticas. Na LPTA, os efeitos da declaração de ilegalidade de uma norma dispõe de força obrigatória geral.

O novo CPTA uniformizou o regime processual da impugnação de normas, abarcando um único mecanismo a impugnação de normas. Contudo, para o Professor Mário Aroso de Almeida esta unicidade pode ser aparente. Sucede uma dualidade de regimes quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade. Para além da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral verifica-se agora uma possibilidade de uma pronúncia jurisdicional sem esses efeitos obrigatórios gerais, ou seja, com efeitos circunscritos ao caso concreto.

A CRP passou a consagrar expressamente, a partir de 97, a impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando lesivas de interesses ou direitos legalmente protegidos.

Objecto

A declaração de ilegalidade das normas com fundamento em vícios próprios ou de invalidades de actos praticados no âmbito do procedimento de aprovação. Decorre dos artigos 72º e 73º CPTA dois tipos de pedidos:

• Pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral
• Pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto (desaplicação da norma)

O primeiro nunca se baseia em inconstitucionalidade directa por não fazer parte da jurisdição administrativa (72º/2 CPTA). Só pode ser pedida pelos interessados depois de ter sido desaplicada em três casos concretos.

O segundo pode ser pedido pelo lesado ou titulares da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, não dependendo de acto administrativo. Neste caso já se deve admitir a inconstitucionalidade da norma se, por exemplo, estão em causa direitos fundamentais e a desaplicação só se aplica na lesão directa de direitos ou interesses legalmente protegidos ou dos valores comunitários da acção popular.

Legitimidade

A legitimidade activa para impugnação de regulamentos pertence a quem tenha sido ou esteja a ser prejudicado pela sua aplicação imediata (através de actos administrativos) ou imediata e aqueles que “possam previsivelmente sê-lo em momento próximo”, conforme previsto no artigo 73º/1.
O MP pode pedir a declaração de ilegalidade, mesmo quando não se verifiquem os três casos concretos de desaplicação, nem estando sujeito ao requisito da lesão, tratando-se da acção pública “desinteressada”. O MP tanto pode impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, como aquelas de dependem de acto administrativo ou jurisdicional de execução.

Estas acções de normas têm um valor indeterminável, considerando-se superior ao valor da alçada dos TCA.

  

Da Acção Popular...

O direito de acção popular tem consagração constitucional, no numero 3 do artigo 52º, e é regulado pela Lei 83/95, de 31 de Agosto. Este direito constitui um instrumento de realização da democracia participativa.Trata-se de um istituto intrinsecamente político bem como de uma forma de consagração da máxima de que o poder emana do povo.
Desde logo, a todos é dada a posibilidade de, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de promover á prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, degradação do ambiente e qualidade de vida ou deteoração do património cultural, sendo conferidas indemnizações aos respectivos lesados.
O Professor Vieira de Andrade faz menção a duas espécies de acções:
- acção popular local, que é uma espécie qualificada das impugnações dos actos administrativo, correspondendo a um alargamento da legitimidade impugnatória, visto que a dimensão comunitária não se baseia propriamente nos interesses dos ofendidos, mas na pertença á autarquia local; 
- a acção popular social será aquela que pode abranger qualquer forma e pedido previsto no CPTA. Desta forma, podem propor-se acções administrativas especiais populares que vão desde impugnações de actos a pedidos de declaração de ilegalidade de normas, e acções administrativas comuns populares que podem ser pedidos de reconhecimento de situações juridicas, de condenação na adopção de comportamentos, inibição da prática de acto administrativo...
A cada uma delas se aplica o regime previsto no CPTA com os respectivos alargamentos da legitimidade.
 O artigo 52º/3 C.R.P. conforme afirma o Prof. Teixeira de Sousa deve ser interpretado no sentido de "a legitimidade popular não deve ser atribuída a qualquer cidadão, mas apenas aos titulares de interesse difuso ameaçado ou ofendido, e que tenha uma relação com o objecto da acção popular, ou possa exigir algo do demandado nessa acção." Isto faz sentido na medida em que importa defender interesses colectivos, enquanto interesses comunitários e daí a relevancia do interesse em agir e só depois a legitimidade, visto que, os cidadãos podem defender qualquer interesse, mas já as associações, por exemplo, só defendem interesses colectivos ou difusos.
O exercício do direito de acção popular possui vantagens. Existe um regime especial de custas para estas acções, determinando a sua isenção (cfr. art. 20º LAP) e, mesmo para os casos de improcedência parcial do pedido a intervenção do juiz é ampla.Pode dizer-se que se trata de um incentivo e convite à defesa e salvaguarda dos interesses materiais.
Quanto à legitimidade activa pode cabe a quem tiver a faculdade, conferida por lei, para dar início a um processo destinado a fazer valer uma pretensão em juízo. No contencioso administrativo, essa legitimidade está sempre relativizada aos efeitos resultantes de uma acção ou omissão da administração.