Dos processos executivos

"O processo executivo visa obter, pela via judicial, as providencias materiais que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente determinado pelo tribunal de processo declarativo, quer se trate do pagamento de quantia certa, da entrega de coisa certa ou da prestação de facto positivo ou negativo”(1).

A reforma no Contencioso Administrativo traduziu-se numa substancial melhoria da protecção dos particulares face à Administração e tornou o processo de execução de sentenças de forma aproximada à regulamentação do Código de Processo Civil. Pois a questão é que no Direito Processual Civil são somente sujeitas a execução as sentenças condenatórias, e não as declarativas ou constitutivas. É justificado pela natureza do processo executivo quanto aos efeitos ultraconstitutivos do direito substitutivo que esses actos jurídicos produzem.

Assim, todas as sentenças dos tribunais administrativos que acarretam uma condenação são passíveis de execução, segundo o princípio da tutela jurisdicional efectiva. O aumento das situações subjectivas dos particulares susceptíveis de tutela jurisdicional que o Código realizou, envolveu assim um correspondente incremento do âmbito da tutela executiva. A densidade da tutela executiva é ainda reforçada pela possibilidade de aplicação da sanção pecuniária compulsória (169º CPTA) aos órgãos incumbidos de execução que estejam em mora.

Existindo já um título executivo, o tribunal deve dar-lhe execução. O interessado na execução pode pedir que o tribunal a realize através de um dos instrumentos estruturalmente executivos disponíveis nos arts. 167º e 172º (157º/3).

Há uma execução jurídica que se consubstancia na emissão de meros actos jurídicos de execução, de carácter estritamente vinculado, sendo que o tribunal poderá emitir decisão que produza os efeitos do acto ilegalmente recusado ou omitido (157º/4). Temos o caso dos processos especiais de intimação, relativos à emissão de certos tipos de alvarás, em que se estabelece que a sentença substitui o alvará recusado ou omitido na produção dos respectivos efeitos jurídicos.

No artigo 158º a obrigatoriedade das decisões judiciais resulta na consequência lógica do dever de cumprimento espontâneo das sentenças pelas Administração. Esta só não poderá cumprir a sentença quando haja causa legitima de inexecução que crie uma impossibilidade absoluta e grave prejuízo para o interesse publico na execução da sentença.

Quem em momento oportuno não tenha interposto acção pelo meio processual adequado a fazer valer os seus interesses, tem o direito de exigir que determinada entidade administrativa se comporte para com ele como se tivesse sido ele a obter uma sentença transitada em julgado que foi proferida contra essa mesma entidade num processo intentado por terceiro, mas em que o tribunal julgou procedente uma pretensão perfeitamente idêntica à sua (161º).

É permitida a anulação no âmbito dos processos executivos, os eventuais actos administrativos entretanto emitidos que mantenham sem fundamento válidos a situação ilegal (164º/3, 167º/1, 176º/5 e 179º/2).

O novo processo de impugnação de actos administrativos, ao permitir a anulação de pretensões dirigidas à reconstituição da situação que deveria existir na ausência do acto ilegal e à reparação dos danos, já se apresenta capaz de apreciar e resolver todas as questões relacionadas com o cumprimento por parte da Administração dos deveres relacionados com a anulação do acto ilegal. O art. 163º permite a colocação superveniente, já na própria pendência do processo, de algumas questões do mesmo tipo que ainda se colocavam no momento da impugnação – designadamente a cumulação superveniente do pedido de anulação de eventuais actos que, mesmo sem reincidir nos vícios cometidos pelo acto impugnado, visem assegurar a ilegítima manutenção da situação constituída e obstar ilegitimamente à reconstituição da situação actual hipotética se o acto vier a ser anulado.

Na maior parte dos casos em que não haja que praticar um acto administrativo definidor da situação jurídica de terceiro, no exercício de uma competência reguladora típica, mas apenas que proceder à realização de operações materiais, estamos perante condutas fungíveis, que podem ser asseguradas por outrem, que não a entidade obrigada (167º/3, 4 e 5). De entre os casos em que, em sede de execução de uma sentença que tenha condenado uma entidade pública a emitir um acto administrativo estritamente vinculado, se afigura de admitir que o tribunal se pode substituir à Administração, emitindo uma decisão destinada a produzir os mesmos efeitos do acto administrativo ilegalmente omitido: actos de verificação necessária, autorizações recognitivas ou declarativas, inscrição em ordens profissionais e escolas públicas, em listas eleitorais, casos de poder discricionário (167º/6).

É estabelecido um conceito de infungibilidade administrativa quanto à actuação da Administração  devido à impossibilidade de cumprimento por terceiro e pela impossibilidade de substituição pelo juiz na produção dos efeitos jurídicos.

Sempre que, no âmbito de um processo dirigido à execução de uma decisão proferida por um tribunal administrativo, o requerente alegue que um acto administrativo superveniente foi praticado com o intuito de obstar ilegitimamente à concretização do resultado visado no processo de execução, o juiz fica constituído no dever de verificar se assim é e, portanto, se esse acto de inexecução de sentença exequenda, para o efeito de ser anulado no âmbito do próprio processo de execução. Nos domínios em que não seja possível a adopção de medidas estruturalmente executivas, o cumprimento apenas pode ser obtido através da imposição de medidas de coacção (execução indirecta), destinadas a coagir o obrigado ao cumprimento. Tal imposição pode ter lugar, desde logo, no próprio momento em que, no processo declarativo, o tribunal condena a Administraçao à realização da prestação de carácter infungível estabelecendo um prazo para o efeito.

(1) Andrade, José Vieira de, "A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, pág. 409

Almeida, Mário Aroso de, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", Almedina

Tribunais Arbitrais no Contencioso Administrativo

A arbitragem é o processo pelo qual as partes em litígio acordam apresentar a solução para o litígio a um ou mais árbitros, concordando com antecedência à execução da sentença. A arbitragem tem vantagens assinaláveis quanto ao fim da litigância pública sem custos e a possibilidade de condenação dos entes públicos como litigantes de má fé. Porém, como em todos os institutos que fogem ao comummente usado, há problemas quanto às condições logísticas indispensáveis a resolver, nomeadamente quanto ao número suficiente de juízes preparados para intervir nos processos arbitrais. A arbitragem tem um carácter mais reservado ou confidencial do respectivo processo, demonstra uma melhor adequação à apreciação de litígios de especial complexidade, há maior celeridade dos casos que lhe são submetidos, as partes usufruem de maior flexibilidade, etc…

Quanto à sua natureza jurídica, para além das teorias contratualistas e mistas, adoptaria aqui a corrente judicialista, na medida em que os árbitros se equiparam aos juízes, valendo as respectivas decisões como verdadeiras sentenças, passiveis de recurso jurisdicional, desde que não transitadas em julgado e susceptíveis de constituírem titulo executivo.

A Arbitragem Voluntária é regulada pela Lei 31/86 de 29 de Agosto. A LAV destina-se predominantemente a regular a arbitragem voluntária no domínio das relações entre privados reguladas pelo Direito Privado. Mas a sua inserção nas relações jurídico-administrativas entre particulares e entidades administrativas justifica-se por não existir um diploma com regulação especial quanto a esta matéria, devendo tomar-se a LAV como aplicável com as necessárias adaptações. O CPTA dispõe no Titulo IX sobre os Tribunais Arbitrais e Centros de Arbitragem. É no art. 181º que encontramos esta remissão.

Temos, por um lado, a arbitragem ad hoc, em que se escolhem pontualmente os árbitros, e a arbitragem permanente ou institucional, estabelecida por entidades estáveis, especificamente habilitadas a arbitrar determinadas espécies de conflitos. A arbitragem permanente estende pelo art. 187º do CPTA às matérias sobre contratos, responsabilidade civil da Administração e funcionalismo público, quando se trate de centros de arbitragem permanente autorizados por lei. As cláusulas compromissórias integram o contrato administrativo, constituindo a sua admissibilidade um elemento substanciador da autonomia contratual, enquanto os compromissos arbitrais são acordos supervenientes e exteriores ao contrato e inseridos na regulação de uma fase contenciosa.

De acordo com o art. 180º/1 do CPTA, é objecto de arbitragem questões respeitantes a contratos, responsabilidade civil extracontratual e actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento na sua invalidade. É possível a submissão de litígios à arbitragem em matérias respeitantes às relações de direito privado, no âmbito das quais as entidades públicas figuram como se fossem sujeitos privados. São matérias de competência específica dos tribunais judiciais, e não propriamente dos tribunais administrativos.

O art. 1º/1 da LAV exclui do campo da arbitragem os litígios respeitantes a direitos indisponíveis. O ordenamento jurídico admite que as partes num litígio possam optar por submeter-se a um tribunal arbitral, mas admite apenas relativamente ao resultado de um acto de disposição dos direitos controvertidos. Assim, é admitido no âmbito das relações jurídico-administrativas a celebração de convenção de arbitragem relativamente a relações jurídicas que estejam na disponibilidade das partes. A fiscalização da legalidade dos actos de autoridade da Administração é uma prerrogativa reservada aos tribunais estaduais, a quem pertence a competência quanto à anulação dos actos administrativos. Justifica-se esta opção no sentido do respeito pelo princípio da separação de poderes e do princípio da legalidade, por ser a Administração que remeteria estas questões para a apreciação de árbitros por si designados. Admite-se de forma excepcional, a título incidental, a verificação da invalidade destes actos para efeitos indemnizatórios, mas somente a título incidental e não principal, reservado aos tribunais administrativos.

Já quanto ao n.º 3 do mesmo artigo, dispõe uma cláusula geral ao mencionar que as partes podem acordar no objecto do litígio questões de natureza contenciosa em sentido estrito ou quaisquer outras, como as relacionadas com a necessidade de actualizar os contratos ou as relações jurídicas das partes. Por outro lado, o n.º 4 estabelece a possibilidade de o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem

É confuso no art. 182º a referência a um direito potestativo do particular pois este vai implicar à parte passiva da relação jurídica uma sujeição a este direito, determinado o efeito jurídico automático na esfera jurídica do sujeito passivo. Contudo, quando o interessado exigir da Administração a celebração de compromisso arbitral, não há uma sanção para o caso de esta recusar. Um possível recurso aos tribunais para condenar a Administração a agir, redundaria, todavia, o próprio sentido da arbitragem…

       O art. 183º admitindo a suspensão dos prazos para recorrer à jurisdição administrativa, resulta implicitamente na admissão de que um pedido poderia não ter despacho favorável. O indeferimento, resulta mais uma vez na necessidade de recurso aos meios judiciais.

           Nos termos do art. 184º é estabelecido um prazo de 30 dias para a outorga de despacho do Ministro de tutela quanto ao compromisso arbitral. Se o prazo legal não for cumprido, o interessado poderia reagir perante tribunal administrativo de circulo competente com acção de condenação à pratica de acto devido. Contudo, esta solução acarreta o afastamento dos princípios essenciais da arbitragem que o requerente prossegiu ao recorrer a este instituto.

      O compromisso arbitral não poderá abranger questões de responsabilidade civil por prejuízos decorrentes de actos praticados no exercício da função política e legislativa ou da função jurisdicional (art. 185º).

            No art. 186º permite o recurso das decisões proferidas pelo tribunal arbitral para o Tribunal Central Administrativo com qualquer fundamento que permita a anulação da decisão, ou quando o tribunal arbitral não tenha decidido segundo a equidade, limitando-se a decidir segundo o direito constituído. Aqui têm aplicação os artigos 27º a 29º da LAV.

            No art. 30º da LAV é instituído o monopólio estadual dos poderes de tutela executiva que exige a execução das decisões proferidas por tribunais arbitrais se processe perante os tribunais estaduais.

      O Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD) é um centro de arbitragem de carácter institucionalizado, com competência nacional, que funciona a partir de uma associação privada sem fins lucrativos cuja constituição foi promovida pelo Ministério da Justiça. Tem competência para dirimir litígios emergentes de relações jurídicas de emprego público (funcionalismo público) e de contratos. Podem, com elevada eficácia, simplicidade, especialidade, a custos muito reduzidos e no prazo máximo de 6 meses (salvo casos de grande complexidade em que este prazo pode ser prorrogado por mais 6 meses), resolver-se litígios em matéria de funcionalismo público - inovação completa no panorama dos centros de arbitragem nacionais existentes - e, bem assim, de contratos celebrados com entidades públicas, por recurso à arbitragem ou à mediação.

http://www.caad.org.pt/

"O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", Mário Aroso de Almeida

Cadernos de Justiça Administrativo n.º 34 "A Arbitragem na nova jurisdição administrativa", João Caupers

Iniciativa processual

Da infância difícil pela qual passou o Contencioso Administrativo, temos com a reforma de 2004 a institucionalização de uma jurisdição administrativa com matéria própria: litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

A iniciativa do processo pode partir de particulares, pessoas singulares ou colectivas, mas também de iniciativa popular, tanto individual como colectiva para defesa de bens e interesses comunitários.  

Do mesmo modo, claro está, as entidades e órgãos administrativos serão partes activas e passivas no processo.

Por outras palavras, as relações jurídicas administrativas abrangem “para efeitos de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, (…) a generalidade das relações jurídicas externa ou intersubjectivas de carácter administrativo, seja as que se estabeleçam entre os particulares e os entes administrativos, seja as que ocorram entre sujeitos administrativos” (1).

É de especial interesse, o papel do Ministério Público na promoção do processo nos casos em que a lei expressamente o preveja. De facto, o MP deve aqui respeitar o princípio da legalidade e a sua intervenção restringe-se aos factos tipificados ou quando uma entidade administrativa sem legitimidade processual que requeira a sua intervenção (art. 9º/2 CPTA). O artigo 68º/1 c) CPTA expressamente o refere: o dever de praticar o acto resulta directamente da lei e estão em causa a ofensa de direitos fundamentais, de interesse público especialmente relevante ou de outros valores mencionados no artigo 9º/2. O art. 40º/2 c) CPTA prevê a legitimidade do Ministério Público em acções relativas a contratos sobre cláusulas cujo incumprimento “possa afectar um interesse público especialmente relevante”. Aliás, o Ministério Público terá ainda a legitimidade para a impugnação de normas e declaração de ilegalidade por omissão (art. 72º e ss CPTA). No art. 104º/2 é lhe concedido o pedido de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões. Tendo sido requerida providência cautelar, tal como as outras partes no processo, o Ministério Público pode também pedir a sua revogação, alteração ou substituição por alteração das circunstâncias inicialmente existentes (art. 124º/1).

Aliás, no artigo 130º/3, ao contrário dos outros requerentes, o Ministério Publico, na acção de declaração de ilegalidade da norma, quando requeira a suspensão da eficácia das normas, não terá de demonstrar que a aplicação da norma em causa foi recusada por qualquer tribunal em três casos concretos.

Contudo, fora desses casos, a propositura da acção vai depender da análise sobre se está em causa a defesa da legalidade, a salvaguarda de bens e direitos comunitários, para além da tutela de direitos, liberdades e garantias e prossecução de interesses públicos. Aliás, quando existam dúvidas quanto as factos, entende-se que o Ministério Público não deverá intervir se não existirem razões fundadas quanto à ilegalidade grave de um acto ou norma.

Fica demonstrado, que o Ministério Público enquanto o órgão do sistema judicial nacional encarregado de representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar, tem a mesma legitimidade que os outros sujeitos que se dirijam aos tribunais administrativos para dimirir os conflitos do âmbito das relações internas e externas da Administração.

Um dos princípios que vigora agora, ao contrário do estipulado nos primórdios do Contencioso Administrativo, é o princípio da igualdade das partes. O tribunal, enquanto órgão independente, vai assegurar a tutela efectiva da igualdade das partes, sendo-lhes atribuída as mesmas faculdades e uso dos meios de defesa, e a aplicação das mesmas cominações ou sanções processuais.

(1)  ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2011, pág. 53