A legitimidade das partes

A legitimidade apresenta-se como um pressuposto processual do sujeito, sendo necessário que esteja verificado este requisito para que o tribunal possa proferir decisão sobre o caso concreto. Diz-se que a parte é legítima (e que o processo só assim terá utilidade), se nele estiverem presentes as pessoas ou entidades envolvidas na relação jurídico-administrativa em causa, porque a decisão só para elas interessa e valerá. O objectivo é, desta forma, conferir aos titulares da relação material controvertida o direito de ser parte em processo judicial a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais.
Para alguns autores, este pressuposto refere-se à titularidade da relação jurídica, tal como foi invocada na petição inicial, enquanto que para outros, esta titularidade deve ser a da real relação jurídica, eventualmente, aquela que é a estabelecida pelo tribunal.

Cabe distinguir os dois tipos de legitimidade que constam no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA): a legitimidade activa e a legitimidade passiva.

Quanto à legitimidade activa, ela prende-se com o facto de implicar a titularidade do direito potestativo da acção, ou seja, o autor é parte legítima quando alega que é parte na relação jurídica controvertida, que é ele que tem a titularidade do direito, segundo o disposto no artigo 9º nº 1 do CTPA. Por sua vez, o nº2 do mesmo artigo prevê uma extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material e que se proponha submeter à apreciação do tribunal, estando aqui consagrada a acção popular, cujo direito se encontra protegido no âmbito do artigo 52º nº3 da Constituição da República Portuguesa. Deste modo, a lei admite a possibilidade de qualquer cidadão, das autarquias locais, do Ministério Público, de associações e fundações terem legitimidade para promoverem judicialmente a defesa de valores e bens protegidos.

De referir que nos termos do 9º nº1, o contencioso administrativo, com a intervenção dos particulares individualmente considerados, assume a sua função predominantemente subjectiva de protecção dos direitos dos particulares, mas já no âmbito do 9º nº2 CPTA acaba por assumir uma função objectiva, pois consagra a tutela da legalidade e do interesse público.
A acção administrativa especial reconhece a legitimidade activa ao Ministério Público e a órgãos administrativos, e quanto aos particulares, a estes basta demonstrar a existência de um interesse directo e pessoal, não sendo a eles exigida a titularidade de uma posição jurídica subjectiva substantiva quanto aos pedidos impugnatórios.
Há também legitimidade quanto aos terceiros, por serem concorrentes no concurso de formação de um contrato ou por serem beneficiários das obrigações aí estipuladas, que constam em casos de acções relativas à validade e à execução de contratos.

Nos dias de hoje, há que ter em conta a existência de relações multilaterais, e com a reforma do contencioso administrativo, o legislador parece ter tido em conta estas relações e, dessa forma, houve a necessidade de chamar os sujeitos, de fazer intervir juízo todos os titulares da relação material controvertida para que possa haver coincidência entre relação material e relação processual. Prevê-se assim, a possibilidade de ocorrência de situações de pluralidade de partes que correspondem às figuras gerais do litisconsórcio e da coligação.
Há litisconsórcio quando todos os pedidos são formulados por todas as partes (litisconsórcio activo) ou contra todas as partes (litisconsórcio passivo): há unicidade do pedido, assim como é unitária a relação jurídica substancial em litígio. Segundo o Prof. Vieira de Andrade, o artigo 10º nº8 do CPTA prevê um litisconsórcio necessário passivo nas pretensões dirigidas contra a Administração, quando se exija a colaboração entre de outra ou outras entidades, para satisfação dessas mesmas pretensões.
Quanto à coligação, esta existe quando cada um dos pedidos seja formulado por cada um dos autores (activa), ou contra cada um dos réus (passiva). Há aqui uma pluralidade de pedidos, ou seja, uma pluralidade de relações materiais controvertidas, embora exista uma conexão entre si. O CPTA permite a coligação de vários autores contra um ou vários demandados, assim como a conjugação de pedidos diferentes por um autor contra vários demandados, nos casos do artigo 12º CPTA (e 30º CPC).

Quanto à legitimidade passiva que está plasmada no artigo 10º do CPTA, ela refere-se à entidade contra quem se formula o pedido, contra quem deverá ser proposta a acção, e são, em regra, uma pessoa colectiva pública e os terceiros contra-interessados, enquanto pessoas prejudicadas directamente com a procedência do pedido. Por isso, poderemos dizer que será o autor, em função do seu pedido, que conformará a relação jurisdicional administrativa.
Como refere Vieira de Andrade, poderá também suceder que os pedidos sejam dirigidos contra sujeitos privados, “ quando estes, pela actividade que desenvolvem, sejam equiparados a entidades públicas, quer quando estejam em causa pretensões contra eles de outros sujeitos privados, perante a inércia administrativa ou mesmo de pessoas colectivas publicas que não possam ou não queiram utilizar os seus poderes de autoridade”.

Como a regra especial afasta a regra geral, é necessário analisar a legitimidade activa à luz do artigo 55º CPTA. Esta surge enquadrada no âmbito da acção administrativa especial para impugnação de actos administrativos.
A lei reconhece neste artigo legitimidade activa a quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnação, designadamente quando alegue uma lesão de direitos e interesses legalmente protegidos.

Cabe agora fazer uma referência quanto ao interesse directo que decorre da legitimidade.

Para se concretizar um interesse como sendo directo, deve-se ter em conta quando se está perante o efeito de uma decisão que afecte directamente a esfera jurídica do interessado, isto é, deve existir aqui uma ligação necessária entre o pedido e causa de pedir (a pretensão do autor), e a decisão do tribunal.
Quanto ao interesse pessoal, para ele existir, a decisão jurisdicional que o autor pretende obter com o seu pedido deve reflectir-se exclusivamente ou preferencialmente na sua esfera jurídica.
Em relação ao interesse processual, há que ter em conta que a expressão interesse directo e pessoal diz respeito ao pressuposto processual da legitimidade; enquanto interesse processual é um pressuposto distinto. Recorre-se ao termo interesse em agir para melhor compreender este pressuposto processual. Há quem defenda o extrapolar dos pressupostos do interesse em agir presentes no artigo 39º do CPTA (no seio da acção administrativa comum) para a acção administrativa especial, e são eles a invocação de “utilidade ou vantagem imediata, para si, (…) por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração, da existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva”.
A pessoa tem de ter um interesse objectivo naquela decisão, é necessário que retire um benefício específico da decisão do tribunal. Segundo palavras de Vieira de Andrade “tem interesse directo e pessoal quem retire imediatamente (directamente) da decisão um benefício específico para a esfera jurídica (pessoal) ”.

A aceitação do acto

A aceitação do acto é um pressuposto processual do direito administrativo relativo ao sujeito, nos termos do qual a aceitação de um acto administrativo pelo particular interessado exclui a possibilidade de ele o impugnar judicialmente. Quando este facto ocorre, não é possível apreciar o mérito da causa. Esta figura consta do artigo 56º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CTPA), no qual refere que, se o particular aceita o acto administrativo, fica este privado de o impugnar posteriormente à aceitação do mesmo.
De acordo com a lei, a aceitação em causa tanto pode ser expressa ou tácita, sendo que do nº 2 do artigo 56º CPTA se retira que esta última tem que resultar numa prática espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de recorrer.

Segundo a orientação de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, a aceitação tácita é aquela que resulta de factos praticados ou de declarações feitas com objecto diferente, mas que apontam concludentemente no sentido de que o seu Autor se conformou com os efeitos do acto praticado; é dizer que existe um comportamento incompatível com a vontade de impugnar, que, se quisesse impugnar, não se praticariam tais factos ou fariam tais declarações. Entendem também que só uma aceitação livre, incondicionada e sem reservas poderá ser entendida como impeditiva do direito de acção. Quanto à declaração tácita, importa referir ainda o disposto no artigo 217º do Código Civil.
A lei dispõe ainda quanto à matéria da aceitação do acto nos artigos 53º nº4 e o 160º nº 2 do Código do Procedimento Administrativo.

Existem várias opiniões sobre esta matéria que cabe analisar de seguida:
A aceitação do acto, tal como ela existe no direito português, é caso único na Europa.
Por cá, ela foi concebida como tendo uma dimensão da legitimidade activa, equiparada e confundida com a renúncia ao direito de impugnar, ou com a queda do prazo de impugnação que iria afectar a legitimidade do aceitante, segundo MARCELLO CAETANO.

Para VASCO PEREIRA DA SILVA, este tratamento prende-se com os “traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo, pois a Doutrina objectivista então vigente não reconhecia o interesse em agir como pressuposto processual autónomo, representando-o como mera condição da legitimidade. Reconduz a aceitação à falta de interesse processual, dado que o particular tanto pode emitir uma declaração expressa de aceitação, como pode resultar da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar. Ora, não faz sentido existir um direito de impugnação ad eternum quando do comportamento do particular se deduz que, com toda a probabilidade, já houve aceitação.
Não obstante, não fica afastada a possibilidade de o particular, (desde que com respeito pelos prazos de impugnação), pretender revogar a declaração de aceitação ou modificar o seu comportamento, nos termos do qual o juiz deve apreciar o comportamento do interessado em razão do interesse em agir, só podendo rejeitar o pedido quando esse faltar, caso contrário, estar-se-ia a negar um direito constitucionalmente consagrado de acesso ao juiz administrativo, segundo o artigo 268º nº4 da CRP.

No caso de RUI MACHETE, que distingue a aceitação do acto ou da pretensão da renúncia ao direito de impugnar, entende que aquela tem antes de tudo carácter e efeitos substantivos, ou seja, quer com isto dizer que a extinção do direito ou do interesse legalmente protegido que daí decorre tem como consequência a preclusão do direito de impugnação judicial. Refere que a aceitação é uma declaração negocial (porque se encontra na disponibilidade do interessado) que, apesar de pertencer ao âmbito substantivo, produz efeitos processuais, pois ao extinguir a posição jurídica substantiva, o particular perde o seu direito de acção para defesa de um direito ou interesse, bem como o direito de recurso. Como refere o autor: «A posição de vantagem de um sujeito do ordenamento jurídico em ordem a um bem objecto do poder administrativo, (…) não sobrevive se desaparecer a possibilidade de impugnação do acto que lhe é desfavorável.» Assim, se o tribunal for chamado a pronunciar-se sobre uma pretensão de tutela de um interesse ilegítimo ou inexistente, deverá considerar-se incompetente, porque não há nesta situação nenhum problema em causa. Embora demonstre a diferença entre a aceitação do acto, enquanto acto de disposição de uma situação subjectiva que se encontra na titularidade do particular, e renúncia ao recurso, por implicar uma mera manifestação unilateral da vontade, através da qual se abdica daquele direito em relação a uma determinada situação substancial, o autor admite que aquela tem os mesmos efeitos desta última.
Considera a aceitação do acto administrativo, enquanto requisito negativo de legitimidade, “um acto de disposição de uma situação subjectiva que esteja na titularidade do particular. A aceitação da disciplina desfavorável do acto administrativo traduz-se em abdicar do seu interesse à disciplina favorável, isto é, em renunciar ao interesse legítimo”. Estaríamos, neste caso, perante uma figura próxima da renúncia ao recurso, como fazem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA na anotação ao artigo 56º do CPTA.

Por outro lado, para VIEIRA DE ANDRADE, a aceitação do acto não pode ser confundida com as figuras da renúncia ao recurso e do decurso do prazo de impugnação. A renúncia traduz-se numa manifestação de vontade do particular no sentido do não exercício do direito de impugnar, enquanto a aceitação do acto tem subjacente uma manifestação de vontade positiva relativamente aos efeitos produzidos pelo mesmo. Quanto ao decurso do prazo, cuja consequência é a caducidade do direito de recorrer, nunca poderia exprimir uma manifestação de vontade, porque o não exercício pode ter sido determinado por diversas razões. Entende que a figura trata-se de um «mero acto jurídico, perante cuja verificação a lei determina a produção de um efeito – a perda de faculdade de impugnar – independentemente do conteúdo da vontade do particular quanto à produção desse resultado.»
Deste modo, está-se perante um efeito de “perda do direito” em consequência de uma atitude do particular, de conformação com os efeitos desfavoráveis do acto, ou seja, de uma aceitação voluntária do resultado, livre e esclarecida, ligada aos conceitos da estabilidade dos efeitos do acto administrativo e da economia processual. Posto isto, a aceitação deve ser analisada como pressuposto processual autónomo quer da legitimidade, quer do interesse em agir.

Importa ainda salientar CARLOS ALBERTO CADILHA, segundo o qual a caracterização da aceitação do acto administrativo depende da opção que se fizer quanto à natureza jurídica da aceitação: poderá entender-se como uma situação de ilegitimidade activa, por perda do interesse pessoal e directo em impugnar, ou como uma situação de falta de interesse em agir, por o aceitante não ter já necessidade da tutela judicial, ou ainda como um caso de impugnabilidade do acto pelo aceitante, entendido como um pressuposto processual autónomo.

Surge aqui um problema quanto à impossibilidade de impugnação do acto, uma vez que este pode abrir caminho à inconstitucionalidade deste preceito por violação do Princípio do Acesso ao Direito consagrado no artigo 20º da Constituição da República Portuguesa (CRP). No entanto, de acordo com a jurisprudência, nomeadamente através do Acórdão do Tribunal Constitucional nº311/2000, no âmbito do qual se suscitou a inconstitucionalidade desta disposição por violação do artigo 20º, nº2 da CRP, conduzindo a uma situação de negação da justiça pelo facto da aceitação do acto pelo particular afastar a possibilidade de ele o impugnar judicialmente, julgou o Tribunal Constitucional o preceito não inconstitucional.

Por fim, o pressuposto processual que foi aqui objecto de análise poderá caracterizar-se, nas palavras de Vieira de Andrade como “um acto jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito – a perda da faculdade de impugnar – independentemente do particular ter ou não querido a efectiva produção desse resultado”.

A aceitação não se confunde com a perda dos requisitos de legitimidade e interesse em agir uma vez que a legitimidade é um pressuposto que se deve manter em todo o processo e como tal, a aceitação do acto deve ser vista como um pressuposto processual autónomo, distinto da ilegitimidade e da falta de interesse em agir.



Bibliografia:

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa. Coimbra: Almedina, 2000 (3.ª edição),

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A aceitação do acto administrativo, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 2003,

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo. Coimbra: Almedina, 2009 (2.ª edição actualizada),

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Comentário ao CPTA, Almedina, 2010, 3ºed.,

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, I, 9ª ed. e II, 8ª ed.,

MACHETE, Rui, Sanação (do acto administrativo inválido),

CADILHA, Carlos Alberto, Dicionário do contencioso administrativo.