As sentenças substitutivas são uma forma de tutela jurisdicional que vem concretizar o art.268º, nº4 e o art.212º,nº3 da CRP através do art.3º,nº1 do CPTA, concedendo aos tribunais administrativos uma tutela jurisdicional efectiva através de um conjunto de meios que foram colocados à disposição de um sujeito jurídico para o auxiliar na realização da efectivação dos seus direitos para a protecção de bens jurídicos não individuais, mas antes interesses gerais da sociedade.
O âmbito de actuação destas sentenças é limitado devido ao seu efeito: O Tribunal Administrativo emite uma sentença que irá desencadear o acto que a Administração deveria ter realizado por si.
Esta substituição é condicionada pelo princípio constitucional da separação de poderes, ao concedermos ao Tribunal Administrativo um mecanismo jurisdicional que lhe permite imiscuir-se no âmbito de actividade da Administração, parecendo assim que o poder de julgar se “mistura” com o poder executivo.
Este mecanismo é apenas permitido em última instância, sendo consagrada já na fase executiva do processo administrativo.
O fenómeno da substituição ocorre mediante três elementos essenciais:
1. O elemento estrutural, a sub-rogação do órgão jurisdicional ao órgão administrativo;
2. O elemento funcional que concede ao órgão substituto a possibilidade de praticar actos sobre matérias cuja competência primaria pertence ao órgão substituído;
3. O elemento legitimador decorrente de uma permissão normativa conferida pelo ordenamento jurídico ao órgão substituto.
Assim o Tribunal Administrativo consegue assegurar a execução das sentenças por si emitidas.
No entanto, a legitimidade activa para iniciar este procedimento encontra-se sempre nas mãos do particular afectado pela inércia da Administração após o proferimento da sentença, neste sentido encontramos não só o art.176º,nº1 do CPTA, mas também o art.9º,nº1 e 2, 55º,nº2.
O seu campo de acção é nas sentenças que contém uma decisão legal vinculada pela lei, isto é, actos cujos efeitos já foi totalmente pré-determinado, como as que encontramos no art.157º,nº4, 167º,nº4 e 6, este último concretizado pelo art.179º,nº1, e apenas quando foi o acto foi ilegalmente omisso.
Vieira de Andrade considera que com este acto de substituição não só se alargavam os poderes de pronúncia do juiz, como também se regula no processo executivo a par do aperfeiçoamento das garantias aos particulares através de uma amplificação na garantia de efectividade.
A inserção da sentença substitutiva no processo executivo é compreendida quando observamos o art.205º,nº2 e 3 da CRP, que consagra o direito a fazer cumprir as sentenças mesmo quando pronunciadas contra o Estado, articulando-se com o art.20º,nº5 da lei fundamental que assegura a todos os cidadãos procedimentos judiciais adequados à protecção dos direitos, liberdades e garantias.
Sérvulo Correia teoriza que o mecanismo da substituição apenas poderá ser utilizado em casos extremos devido ao problema já anteriormente levantado neste texto sobre a separação de poderes e a administração efectiva, considerando que o legislador ponderou aqui segundo uma velha máxima do principio da proporcionalidade “quanto maior for o grau de insatisfação, ou restrição, de um principio, maior tem de ser a importância de satisfazer o outro”.
Diz-nos este autor que se o legislador apenas efectivou a substituição para o processo executivo, em actos administrativos de emissão devida e com conteúdo vinculado, por ser a solução menos restritiva.
Para além da substituição expressa que encontramos no Código, encontramos também casos de consagração implícita, segundo Ricardo Branco no domínio dos meios cautelares emergem novas hipóteses de substituição jurisdicional de actos administrativos, como as providências cautelares do art.112º,nº2,b) e d) do CPTA.
Apesar do campo de actuação deste tipo de sentenças ser a fase executiva como já explicitado, Ricardo Branco discorda desta posição, considerando que devido à sua efectividade deveria ser utilizada ainda na fase declarativa, ao invés de esperar pelo último momento possível, pois é na primeira fase que se diz o Direito, e com a inserção da substituição na fase declarativa, a ordem jurídica veria restabelecida a sua “vontade” de proteger os direitos e interesses legalmente protegidos.
No seguimento deste pensamento, propõe alguns dos pressupostos processuais para a utilização desta sentença na fase declarativa:
a) Actos administrativos totalmente pré-determinados por normas primárias do Direito Administrativo;
b) Apresentação de requerimento que constituísse o órgão competente no dever de decidir;
c) O requerimento tivesse sido recusado a sua apreciação ou prática.
Ricardo Branco afasta o problema da separação de poderes argumentando que o conflito nem chega a ocorrer, pois o poder substitutivo encontra-se constitucionalmente consagrado para a efectivação da tutela, o juiz ao pronunciar-se neste sentido, apenas está a aplicar uma norma pré-determinada em que a separação de poderes e efectividade da tutela apontam no mesmo sentido.
Por último, outros modos de substituição dentro do Direito Administrativo foram encontrados, tipos como a substituição dispositiva (em que o titular de um órgão potencialmente substituído que pode e quer exercer as suas funções) ou a substituição extraordinária (caracterizada pelas circunstancias excepcionais com teor de urgência por afastarem um perigo efectivo ou iminente para valores ou princípios da ordem jurídica, em que se sub-roga toda a actividade do órgão substituído), mas que são segundo Ricardo Branco “intransponíveis” para o Contencioso Administrativo.
Bibliografia
As sentenças substitutivas de actos administrativos no contencioso administrativo português de Ricardo Branco in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Vol II, Edição da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa, 2010
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